Обратная связь Право на свободу мирных собраний является одним из фундаментальных прав, гарантированных основными международными документами о правах человека. Право собираться мирно, без оружия, для обсуждения общественно значимых проблем, свободного формирования мнений, выражения политических настроений, протеста, — очевидно, необходимое условие жизнеспособности гражданского общества и должно обеспечиваться государством, — по крайней мере, если оно называется демократическим. Хотя на практике проблемы реализации этого «права на свободу» связаны, прежде всего, именно с деятельностью государства и его органов. Как и любое право, в определенных случаях право на свободу собраний может быть ограничено, — это признается и в международных нормах: например, условия правомерных ограничений закреплены в ст.11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также конкретизированы практикой Европейского Суда по правам человека. Кратко и упрощенно можно сформулировать так: ограничения должны быть законными, необходимыми и соразмерными. И если законность — хоть и понимаемая формально, — при ограничении права на свободу мирных собраний в России в большинстве случаев соблюдается, то необходимость и соразмерность почти всегда остаются «на усмотрение» принимающих конкретные решения чиновников и судей, а к чему это приводит — можно понять из практики.
АДЦ «Мемориал» реализует проект по защите гражданских активистов, для которых право на свободу собраний является «жизненно необходимым», служит «инструментом» и условием эффективной деятельности. Поэтому при оказании юридической помощи гражданским активистам во многих случаях — прямо или косвенно — приходится сталкиваться с проблемами неправомерного ограничения свободы собраний. В связи с этим есть возможность привести примеры и сделать некоторые обобщения нарушений этого права в Санкт-Петербурге, а также определить проблемы и трудности его защиты, в том числе в суде.
Практические проблемы, связанные с реализацией права на свободу собраний, можно условно разделить на «проблемы согласования» и «проблемы привлечения к ответственности». Большинство обращений в АДЦ «Мемориал» с жалобами на незаконные задержания касаются именно задержаний на «несанкционированных мероприятиях» за попытки реализации права на свободу собраний без соблюдения формальных требований закона, — либо за то, что правоохранительные органы считают такими нарушениями. В подобных делах наиболее ярко проявляется общий «репрессивный» характер деятельности правоохранительных органов, изначально воспринимающих организаторов и участников мероприятий как опасных нарушителей, которых нужно «пресечь» под любым предлогом, а вовсе не как лиц, реализующих свое право на свободу мирных собраний. К примеру, совершенно не учитывается правовая позиция Европейского Суда о недопустимости привлечения к ответственности, даже административной, исключительно за неполучение «разрешения» государственных органов на проведение мероприятия. По мнению Суда, привлечение к ответственности возможно только в случае нарушения общественного порядка или безопасности, а само по себе «неуведомление» справедливо не считается общественно опасным. Разумеется, такой подход не только не применяется, но и даже фактически отрицается российскими судами (нарушение «буквы» закона стойко ассоциируется в правосознании российских судей с неминуемым наказанием). Невозможным оказывается и доказательство в национальных судах, например, идеи о допустимости «несогласованных» протестов в ситуации непосредственного реагирования общества на острую политическую ситуацию (недавний пример — на нарушения в ходе парламентских выборов). Однако проблемы незаконных задержаний и привлечения к административной ответственности — все-таки другая, более широкая тема, так что пока попытаемся проанализировать нарушение свободы мирных собраний на стадии «предварительного согласования», когда организаторы еще надеются выполнить все требования закона и получить «санкцию» на реализацию своего гарантированного Конституцией права.
Общий порядок организации любого публичного мероприятия установлен в Федеральном законе № 54 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», отдельные вопросы могут также уточняться в законодательстве субъекта — например, порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Санкт-Петербурга. Порядок подачи уведомления, обязательный для всех форм, кроме собрания и одиночного пикета (неясность определения которого — еще один пробел в законодательстве, создающий широкое поле для незаконных ограничений). Порядок этот заявлен как уведомительный, но на практике является в чистом виде разрешительным. На это указывает, кстати, даже применяемая самими органами власти терминология: несанкционированный митинг, несогласованное мероприятие. Интересно также, что на официальных сайтах «согласование» представляется как услуга, которую органы власти бесплатно оказывают гражданам. Это, конечно, одно из нелепых нововведений неудавшейся административной реформы: именовать любые функции государства «услугами» (если довести сомнительную логику законодателя до абсурда, то могут появиться такие государственные услуги, как «задержание», «доставление в отделение полиции» и «привлечение к административной ответственности»).
Так или иначе, получить эту «услугу» на практике часто оказывается совсем не просто. Неточные формулировки и пробелы федерального закона позволяют чиновникам, принимающим решения, фактически запретить любое публичное мероприятие по самым разнообразным основаниям. Социальные и политические активисты, регулярно выступающие в роли организаторов различных акций в Санкт-Петербурге, среди наиболее частых оснований и поводов для отказа в согласовании отмечают:
– проведение на заявленном месте другого мероприятия, ремонтных работ,
антитеррористических мероприятий (часто при попытках согласования акций на Невском проспекте) — причем все эти обстоятельства просто упоминаются, не приводится никаких доказательств, даже формальных; ссылка на возможное препятствование движению граждан (одним из «обвинительных пунктов» в делах по митингам возле метро «Гостиный Двор» встречается указание на помехи для граждан, направляющихся в метро), движению транспорта (практически универсальное основание в условиях любого крупного города), превышение предельной нормы заполнения территории (были случаи отказа по этому основанию даже без предложения альтернативного места);
– невозможность проведения акции в заявленной форме: практически очень сложно
согласовать шествие, чуть проще митинг, проще всего — пикет; в практике АДЦ «Мемориал» был даже случай согласования незаявленного пикета вместо шествия, когда при согласовании чиновники произвольно заменили форму мероприятия;
– отказ из-за «невозможности обеспечить правопорядок» в ходе проведения
акции (такие основания отказов неоднократно заявлялись активистам ЛГБТ — между тем, именно государственные органы обязаны обеспечить безопасность участников, отказ на таком основании фактически является отказом от исполнения обязанностей и признание беспомощности в деле обеспечения правопорядка и безопасности); недавно депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Виталий Милонов обратился к губернатору с просьбой запретить проведение антиклерикального митинга. По сообщениям СМИ, депутат выразил опасения за безопасность митингующих и попросил отменить уже принятое решение о согласовании мероприятия и предоставить митингующим другое место — а именно, «в лесу у медведей» (этот пример показывает, кроме того, и реальное отношение многих региональных законодателей к праву граждан на свободу собраний);
– часто применяются формальные основания, связанные с неточностями указанных
организаторами данных, либо нарушением сроков, о чем органы власти намеренно сообщают в последний момент, когда подавать исправленные документы уже поздно.
Практикуется и произвольный перенос акции в отдаленное место (глухие парки, сады, места далеко от метро): и хотя в законе в случае спора о месте предполагается целый процесс согласования, предложения администрации о перемене места часто происходят в ультимативной форме и почти исключат возможность равноправных переговоров и полноценного согласования. Активисты отмечают, что в Санкт-Петербурге сложилась ситуация, при которой некоторые формы публичных мероприятий находятся фактически под запретом (шествия), а предлагаемые властями площадки для массовых мероприятий представляют собой два-три неудобных места — фактически «гетто» для оппозиции. В последнее время популярным «местом ссылки» неугодных мероприятий в Центральном районе стал Сангальский сад, замечательный не только своей красивейшей литой оградой, но и относительно изолированным положением и безлюдностью.
Такая политика города в отношении согласования публичных мероприятий противоречит самому принципу и целям их проведения — публичности и привлечению наибольшего внимания к актуальным проблемам. По формальным поводам жители Санкт-Петербурга лишаются возможности использовать городское пространство для выражения своего мнения.
Обобщая, можно сформулировать некоторые практические советы организаторам, при составлении и подаче уведомления:
– форму, место и время проведения планируемого мероприятия нужно указывать как можно более конкретно, в формулировках, не допускающих произвольного толкования: в противном случае, при согласовании уведомление может быть истолковано самым невыгодным для организатора образом;
– необходимо по возможности следить за соблюдением сроков и других формальностей — чтобы не давать очевидного повода для формального отказа;
– можно отметить в тексте принципиальность для организатора конкретного места и попробовать заранее оговорить его приемлемость — например, сослаться на практику уже проводимых ранее в этом месте мероприятий.
В случае отказа в согласовании, конечно, можно воспользоваться правом на обжалование неправомерных действий и решений в суде, но, как правило, это не позволяет добиться ни реализации права, ни даже последующего признания неправомерности действий государственных органов по его ограничению. С такой ситуацией АДЦ «Мемориал» столкнулся непосредственно, выступая в поддержку заявителя при согласовании антифашистской акции 19 января 2012 года. Было подано уведомление, но по формальным основаниям, касающимся неисполнимых сроков подачи, в согласовании шествия было отказано Причиной отказа уже не первый раз становится «несвоевременность» подачи уведомления о шествии или митинге 19 января: до Нового года, по правилам, подавать слишком рано, после — слишком поздно. Фактически уже несколько лет подряд оказывается невозможным выполнить требования закона и подать уведомление в установленный законом срок, поскольку закон принимали в условиях, когда еще не было длительных новогодних каникул и, соответственно, «изъятых» из календаря дней, в которые невозможно согласовать митинг или шествие. Вместе с тем, 19 января — дата убийства и день памяти Станислава Маркелова и Анастасии Бабуровой, поэтому проведение шествия в другую дату не соответствовало бы целям публичного мероприятия. Все это было указано в уведомлении, но рассматривающий его Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга поспешил отказать по самому простому основанию.
Сразу после получения официального отказа решение Комитета было обжаловано в Смольнинский районный суд. Отношение суда к защите прав граждан на свободу собраний выразилось уже в том, что заседание, несмотря на просьбу назначить его до даты предполагаемого мероприятия, было назначено позже — что фактически означало отказ в эффективной судебной защите. Но даже последующего признания решения Комитета необоснованным добиться не удалось. Суд стандартно проигнорировал доводы об ущемлении действиями Комитета прав граждан на выражение мнения и мирный протест, не желая рассматривать вопросы права глубже, чем это требуется для отказа по формальным основаниям. Такой формализм суда в вопросах, касающихся ограничения фундаментальных прав и свобод человека, производит еще более тягостное впечатление, чем «профессиональный» формализм чиновников Комитета. Решение районного суда будет обжаловано в Санкт-Петербургский городской суд, но шансы добиться хотя бы внимательного и вдумчивого рассмотрения дела, касающегося свободы собраний, в российских судах крайне малы.
Таким образом, закон о публичных мероприятиях, принятый, согласно преамбуле, в целях «обеспечения реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования», на практике оказывается очень эффективным — только не для реализации, а для произвольного ограничения заявленного права. Этому способствует сам предмет регулирования, если рассматривать его в философском аспекте: организатор мероприятия и любой представитель действующей власти, как правило, находятся в ситуации конфликта, противостояния. Сама свобода собраний — это способ, прежде всего, выразить протест, не согласиться с действиями или решениями власти (в редких случаях мероприятий в поддержку действующей власти проблем с согласованием, что характерно, не возникает — напротив, требования закона с легкостью игнорируются, как это было, например, при превышении числа участников недавнего митинга в поддержку Путина в Москве). Государственный орган, принимающий решение, очевидно, заинтересован в запрещении любой акции протеста. Стороны конфликта неминуемо персонифицируются в фигурах организатора мероприятия и чиновника, рассматривающего уведомление, интересы которых прямо противоположны. В дополнение к такой невыгодной для организатора ситуации при принятии государственным органом решения срабатывает еще принцип «минимизации усилий», хорошо известный каждому, кто пытался чего-либо добиться от российских государственных органов. Проведение публичного мероприятия требует «дополнительной работы» многочисленных органов и служб, что также играет немалую роль при принятии решения.
В такой ситуации можно предложить, в качестве варианта улучшения ситуации с реализацией права на свободу мирных собраний, по крайней мере, разделить функции «согласования» и обеспечения безопасности на мероприятии. Лучше всего, чтобы уведомления подавались в независимый орган, который принимал бы решение и отправлял его исполнительным и правоохранительным органам для исполнения. В качестве «переходной» меры можно было бы ввести судебный контроль ограничения права на свободу собраний: в случае, если орган власти не согласовывает проведение мероприятия, он должен обратиться в суд и представить конкретные доказательства обоснованности такого ограничения (к примеру, если как раз в это время намечен ремонт дороги, — представить утвержденный заранее план или график работ). Разумеется, это решение не оптимально, особенно в условиях низкого уровня самостоятельности и независимости судебной власти, но, во-первых, в этом случае бремя доказывания перекладывается на государственный орган, а, во-вторых, поскольку обращение в суд требует некоторых действий и усилий, во многих случаях чиновникам, возможно, будет проще согласовать мероприятие, чем обращаться в суд, — и это в результате также может упростить порядок согласования и, соответственно, реализации права на свободу собраний.
Анна Удьярова