Обратная связь
Доставили к царю цыгана и цыганку.
Царь осмотрел их с ног до головы и спрашивает:
– Что вы делаете в моих владениях?
Цыгане рассказали царю, что очень понравились им эти места
и они хотят здесь ненадолго остановиться.
Царь недовольно отвечает:
– Я не позволю вам жить в моём городе! Вы людей обманываете, колдуете…
Даю вам срок до утра, чтобы вы покинули мое царство, иначе всех казню!
А.Клейн. Сказка «Царь и Глаха Шувани»
– Как только узнают, что никто не даёт им здесь развернуться –
обворовывать, мошенничать, – они уедут в другие места, где им
позволительно будет.
А. Пахомов, глава города Сочи, о сочинских цыганах
«Нужно вас отправить во Францию!» — гневно заключила служащая районной администрации в отношении «мятежных» цыган одного из поселений, осмелившихся предъявить иск к местным властям — в защиту нарушенных прав детей. А директор школы в том же судебном заседании без тени сомнения разделила учеников своей школы на «цыган» и «наших детей».
«У нее нет даже регистрации. Ну что вы хотите, она ведь чужая для нашего города!» — с искренним недоумением ответила по телефону одна из депутатов Санкт-Петербурга (к слову, города, в котором уже пятый год успешно осуществляется государственная программа «Толерантность»). Речь шла о помощи цыганке с малолетними детьми, оказавшейся в трудной жизненной ситуации. Совет был один – обращаться «по месту прописки».
Подобные «советы» при обращении к государству в интересах дискриминируемых лиц («чужих»: национальных меньшинств, мигрантов, российских граждан без регистрации) приходится выслушивать слишком часто. А резолюции, ответы и комментарии сотрудников правоохранительных органов, отражающие их отношение к целым группам населения, вообще могут составить целую энциклопедию нетерпимости. К сожалению, подобный «язык вражды» используется, явно или скрыто, на всех уровнях «горизонтали» и «вертикали» власти, существенно затрудняя реализацию и защиту прав меньшинств. Поэтому юридический аспект проблемы ксенофобии, на мой взгляд, включает в себя как вопросы ответственности за возбуждение ненависти или вражды, так и проявления «бытовой ксенофобии» государственных служащих.
В социологии ксенофобия определяется как особенность менталитета общества – «негативное отношение к социальным общностям или отдельным людям, воспринимаемым в качестве чужих и поэтому эмоционально неприемлемых, враждебных». Сфера публичной власти и управления при этом, конечно, не является исключением. Негативный эффект в этом случае во многом зависит от «правовой дисциплины» в политической и административной системе, от правовой культуры, степени развития и сознательности гражданского общества. В большинстве современных государств декларируется равное отношение государства ко всем лицам, запрещаются дискриминация и высказывания, разжигающие религиозную, национальную, расовую вражду. Но на практике часто сами представители государственных органов и должностные лица нарушают эти требования, позволяя себе ксенофобные высказывания и действия. Наглядным (в прямом смысле) примером служит недавнее возведение в португальском городе Бежа стены между городом и цыганским поселком. Строительство велось с согласия и одобрения мэра города. Как отмечает директор португальского отделения «Международной Амнистии» Педру Крупенски, это означает «переход от бытовой ксенофобии к общественной, в Португалии пока на местном уровне, а во Франции уже на национальном. Стена — это символ, который отражает дискриминацию, сегрегацию на местном уровне и осложняет нормализацию отношений и соблюдение прав человека». Такая же стена несколько лет назад была возведена в Красноярском крае, в цыганском поселке Солонцы. Стена была построена соседями цыган, но, конечно, с ведома и одобрения местной администрации. Неудивительно, что все попытки обратиться в прокуратуру и в суд с обжалованием незаконной постройки не имели результатов. Вообще, стена, как мне представляется, – на редкость подходящий символ ксенофобии в целом как попытки самым простым способом отгородиться от чужого, непохожего, закрыться от «чужаков», часто – в масштабе целого государства (правовым инструментом обособления на международном уровне служат институты гражданства и специального миграционного законодательства).
Одно дело, когда негативное отношение к отдельным группам «чужих», выделяемых по дискриминационным признакам, возникает в результате личных качеств того или иного государственного служащего или политика, а другое дело – когда это осознанная политика государства (пусть и в «скрытых» формах, например, косвенной дискриминации). Проще говоря, если вам в магазине нахамил кассир, то это еще не демонстрирует отношение магазина как юридического лица к вам (хотя и характеризует его «неразборчивость» в выборе работников), а вот если на двери магазина висит табличка, к примеру, «Паукам и блондинам вход воспрещён» с подписью «Администрация», то это уже прямое выражение «дискриминационной» воли юридического лица. Но если тот или иной магазин можно просто обходить стороной, а с человеком, позволяющим себе ксенофобные высказывания, – не иметь никаких дел, то вот «общения» с государством избежать невозможно…
Проявления ксенофобии в государственной практике могут быть разделены по причинам возникновения и целям на две основные сферы: ксенофобия политических деятелей как инструмент достижения политических целей, намеренная и обдуманная позиция, выражающая волю лица; и ксенофобия чиновников и государственных служащих как часть бытовой ксенофобии, личная позиция того или иного чиновника, государственного служащего, неуместно проявляемая им в административной практике.
Что касается ксенофобии политических деятелей, то часто, особенно в периоды избирательных кампаний и нестабильных социальных ситуаций, ксенофобные высказывания и обещания используются недобросовестными кандидатами как инструменты предвыборной борьбы и укрепления своего политического положения (особенно если в том или ином регионе сильны ксенофобные настроения социального большинства). Множество примеров из политических кампаний и публикаций СМИ содержится в материалах Информационно-аналитического центра «СОВА» (например, «Язык вражды и выборы: федеральный и региональный уровни. По материалам мониторинга осени 2007 года». М., 2008), включающих подробный анализ использования «языка вражды» в предвыборных кампаниях. АДЦ «Мемориал» неоднократно сталкивался с проявлениями «предвыборной ксенофобии» в отношении цыган (ситуации с предвыборными обещаниями мэра Архангельска, а также антицыганской кампании в Калининграде были описаны в правозащитном отчете «Право цыган на жилье и проблема насильственных выселений в России» (2008).
Такие методы политической борьбы основаны на крайне опасном манипулировании враждебными настроениями общества и, конечно, усугубляют общее положение дискриминируемых лиц, приводят к нарушению их прав, в связи с чем в международных заявлениях постоянно выражается беспокойство по поводу роста ксенофобии политических и общественных деятелей. Это беспокойство имеет реальные социальные основания: Комиссия по борьбе с расизмом в этом году была вынуждена признать, что в Европе растёт ксенофобия, антисемитизм и насилие на почве расизма. Справедливость этого вывода в отношении России демонстрируют недавние события на Манежной площади. В октябре этого года Парламентская ассамблея Совета Европы призвала государственные органы и организации на национальном, региональном и местном уровнях, а также должностных лиц «воздерживаться от заявлений, которые могут восприниматься как разжигание ненависти или как высказывания, которые могут потенциально истолковываться как пропаганда расовой ненависти, ксенофобии или других форм дискриминации, основанных на нетерпимости». Обеспокоенность ростом враждебности в отношении цыган постоянно высказывает и Комиссар по правам человека Томас Хаммерберг, отмечая, что часто политики вместо предоставления защиты для дискриминируемых групп позволяют себе антицыганские заявления: «Как я уже говорил, политические деятели должны быть очень осторожны в высказываниях, которые могут способствовать росту предрассудков в отношении цыганских общин» (заявление от 9 сентября 2010 г.), «проблемы антицыганской риторики политических деятелей и отсутствие антидискриминационного законодательства» (письмо 16 декабря 2010 г., адресованное премьер-министру Румынии).
Ксенофобные высказывания в ходе предвыборной агитации специально запрещены национальным избирательным законодательством. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ст. 56 устанавливается следующее ограничение предвыборной агитации: «Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения. Не может рассматриваться как разжигание социальной розни агитация, направленная на защиту идей социальной справедливости».
Это помимо того, что существует общий уголовный запрет действий, направленных на возбуждение ненависти либо вражды (ст. 282 УК РФ), унижение достоинства человека, совершенные публично или с использованием средств массовой информации (признак использования служебного положения является квалифицирующим, предполагает большую общественную опасность деяния).
Но на практике защититься от ксенофобных высказываний должностных лиц оказывается практически невозможно, учитывая состояние судебной системы и нежелание правоохранительных органов возбуждать какие-либо дела против должностных лиц. С такими трудностями АДЦ «Мемориал» столкнулся при попытке привлечь к ответственности мэра Сочи А.Пахомова за неоднократные публичные ксенофобные высказывания (касающиеся проявления враждебности к цыганам и лицам без постоянного места жительства): «Цыган и бомжей необходимо вывозить на строительные объекты и принуждать их там работать, как во времена Советского Союза» (http://www.interfax.ru/society/news.asp?id=105968). То, что такие высказывания не были случайными, а выражают устойчивую сформировавшуюся политическую позицию должностного лица, подтверждается неоднократным повторением подобных высказываний на официальных совещаниях-планерках администрации (то есть, поскольку мэр города обладает исполнительной и распорядительной властью, они по сути являются официальным поручением и «сигналом к действию» для служащих администрации). Не случайно в СМИ появилась информация о «рейдах» сотрудников правоохранительных органов Сочи, отправляющих цыган и бездомных на строительство олимпийских объектов. Часто даже высказанное между прочим мнение или замечание должностного лица — главы исполнительной власти становится поводом для подчиненных «проявить себя». Так, замечание главы Челябинска о неприглядном виде «цыганского гетто» на окраине города спровоцировало в 2010 году реальные угрозы ликвидации поселка со стороны сотрудников администрации.
Попытка обращения в прокуратуру с жалобой на незаконность расистских высказываний публичного деятеля, как уже отмечалось, не была и не могла быть успешной: в деле о высказываниях мэра Сочи прокуратура города сначала затягивала ответ, ссылаясь на недостатки работы почты, а затем отказала в возбуждении дела по основанию отсутствия лингвистической экспертизы высказываний. При этом понятно, что нет никаких сомнений в содержании и смысле высказываний, а отсутствие экспертизы послужило только формальным поводом для отказа. Отказ прокуратуры можно обжаловать в суде, но, учитывая прежний опыт, результативность такого обжалования также вызывает большие сомнения, даже при проведении всех возможных экспертиз.
В таких условиях, когда дело должно быть возбуждено против представителя государства, самым логичным и объективным механизмом является независимый международный орган. В отдельных случаях проявления нетерпимости со стороны государственных органов и должностных лиц специальным международным механизмом защиты может служить обращение в Комитет по ликвидации всех форм расовой дискриминации ООН (CERD), хотя такая практика не является распространенной (как, например, обращения в Европейский суд по правам человека). Комитет был учрежден в соответствии со ст.8 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации для наблюдения за осуществлением Конвенции, допуская в том числе и подачу индивидуальных жалоб, что особенно ценно. Важно, что в этой Конвенции особое внимание уделяется именно обязанностям государства, государственных органов и должностных лиц. Государства-участники обязуются «не совершать в отношении лиц, групп или учреждений каких-либо актов или действий, связанных с расовой дискриминацией, и гарантировать, что все государственные органы и государственные учреждения, как национальные, так и местные, будут действовать в соответствии с этим обязательством», «не разрешают национальным или местным органам государственной власти или государственным учреждениям поощрять расовую дискриминацию или подстрекать к ней».
Комитет устанавливает определенные требования к жалобе (предварительное обращение в национальные органы, срок). По результатам рассмотрения могут быть приняты определенные меры по отношению к государству-нарушителю (предложения или рекомендации), также государству-участнику направляется предложение о представлении Комитету в надлежащее время информации о мерах, которые оно приняло по этим предложениям и рекомендациям.
Помимо враждебных высказываний политиков и высших должностных лиц, неосознанная, «бессмысленная и беспощадная» ксенофобия широко распространена среди служащих, чиновников, сотрудников всевозможных государственных органов и учреждений (в политологии и социологии именуемых «агентами государства»). Кроме общей негативной социальной роли, ксенофобия в этом случае создает дополнительные «административно-психологические» барьеры в публичной системе общества. Личное отношение конкретного чиновника становится серьезным фактором, усугубляющим структурную дискриминацию. В частности, возникают проблемы в реализации социально-экономических прав цыган, трудовых мигрантов, лиц без гражданства и лиц без документов: помимо несовершенства законодательства эти люди вынуждены сталкиваться с враждебностью представителей власти, нежеланием предпринимать даже малейшие усилия для помощи и содействия и негативным к себе отношением, что, конечно, воспринимается ими как отношение государства в целом.
Отдельной проблемой является ксенофобия сотрудников правоохранительных органов (причем проявляемая не только в форме высказываний, но и в форме активных действий, агрессии и насилия). Прежде всего это касается милиции, действия которой связаны с такими первоочередными правами человека, как право на жизнь, здоровье и личную неприкосновенность, а также с организацией уголовного преследования и сбора доказательств. Любые злоупотребления и проявления нетерпимости сотрудников правоохранительных органов могут иметь самые тяжелые последствия: необъективность уголовного расследования, предвзятое отношение к лицам разной национальности, неправомерное задержание, пытки. В худшем случае — намеренное уголовное преследование лиц иной национальности и гражданства (например, с целью повышения «раскрываемости» преступлений), связанное, конечно, не только с враждебностью к этим людям отдельных сотрудников, но и с незащищенностью этих групп населения, их уязвимым положением и, следовательно, — предполагаемой безнаказанностью любых нарушений их прав. Известны случаи избиения сотрудниками милиции иностранных граждан только за то, что они говорили в отделении милиции на родном языке (я сама была свидетелем того, как участковый милиционер запрещал отцу говорить по-таджикски с дочерью, подозреваемой в краже).
Не раз в АДЦ «Мемориал» поступали сообщения о задержании, проведении оперативных мероприятий по национальному признаку (например, недавно в Смоленске было проведено принудительное дактилоскопирование по национальному признаку – только проживающих в городе цыган). В Тамбове, на остановке «цыганской маршрутки» (единственного транспорта, идущего в находящийся неподалеку от города цыганский поселок) сотрудники милиции постоянно проводят проверки документов, даже не скрывая того, что проверяют именно «лиц цыганской национальности».
Даже благие, казалось бы, намерения улучшить работу милиции подчас оборачиваются курьезами. Например, на сайте УВД Самары можно найти «Справочник самарского милиционера», авторы которого уверены, что «материалы пособия помогут стражам правопорядка повысить свой уровень знаний в области этноконфессиональных особенностей жителей региона и позволят более эффективно работать с представителями этнических меньшинств». Однако сам текст изобилует довольно странными сведениями о живущих в регионе меньшинствах и не менее странными рекомендациями: «Буддисты не склонны к нарушениям правопорядка, однако и активно вмешиваться в происшествия они не будут», «Из-за понятий чистоты заходить в храм или вихару с милицейской собакой можно лишь в крайних обстоятельствах, например, при угрозе жизни»; «В силу социальной пассивности, низкого образовательного уровня, плохого знания русского языка и безвыходного положения, таджики — выходцы из многодетных, бедных семей, чаще всего подвергаются унижениям и дискриминации», «Женщины-казашки традиционно очень свободны, они никогда не закрывают лица, могут скакать на лошадях наравне с мужчинами и даже принимать участие в боевых действиях». В свете общей ситуации с соблюдением прав человека сотрудниками милиции, издание такого справочника очень уж явно выражает желание «знать своего врага в лицо»…
В теории международного права долгое время обсуждалась концепция способов выражения воли государства (в основном, в контексте проблем разделения ответственности государства и ответственности конкретных лиц). По уже приводимой аналогии с действиями юридического лица, проблема заключается в разграничении персональных действий (работника или должностного лица государства) и воли государства как носителя публичной власти. На мой взгляд, государство должно нести ответственность не только за свои целенаправленные и нормативно оформленные действия, но и за нарушения и злоупотребления, в том числе и на почве ксенофобии, отдельных «агентов государства» (хотя бы потому, что государство не предпринимало должных мер по предотвращению и пресечению любых внешних проявлений ксенофобии среди своих служащих).
Конечно, очень хотелось бы верить, что приведенные примеры как «политической», так и «административной» ксенофобии в современной российской практике публичного управления — это лишь частные случаи, а не проявления целенаправленной государственной политики. Тем не менее, ответственности государства это не отменяет.
Анна Удьярова