Одно из недавних правозащитных заявлений Томаса Хаммарберга касалось проблемы защиты прав лиц без гражданства. Даже в условиях глобализации и интенсивных миграционных потоков наличие гражданства почти всегда рассматривается властями как обязательное условие осуществления основных прав, право на гражданство определяется как «право иметь права», а лица без гражданства автоматически попадают в уязвимое положение.
В своем заявлении Комиссар по правам человека отмечает многочисленные случаи нарушения прав людей, не имеющих гражданства или подтверждающих его документов. Эта проблема актуальна и для нашей страны: в практике АДЦ «Мемориал» немало случаев нарушения прав лиц без гражданства либо без подтверждающих гражданство документов. Например, заявители в деле АДЦ «Мемориал» в Европейском Суде по правам человека «Лакатош и другие против России» — иностранные граждане, находящиеся на территории РФ без документов. Власти РФ признали нарушения ст. 3, 5 § 1, 4, ст. 13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в отношении заявителей, что является фактически признанием уязвимого положения лиц, не имеющих подтверждения своего гражданства. Томас Хаммарберг обращает особое внимание на проблему цыган, проживающих без удостоверяющих личность документов в ситуации «риска безгражданства». Решению этой проблемы в цыганских поселениях России также уделяется повышенное внимание сотрудников АДЦ «Мемориал».
В 2011 году в ООН будет отмечаться 50-летие Конвенции о сокращении безгражданства, в связи с чем международные институты призывают государства к подписанию и ратификации Конвенции в интересах лиц без гражданства во всем мире, в том числе к присоединению России к этой Конвенции призывает УВКБ ООН.
Заявление Томаса Хаммарберга,
Комиссара по правам человека Совета Европы
4-я Конференции Совета Европы по гражданству
«Понятие гражданства в глобализованном мире»
Страсбург, 17 декабря 2010
Каждый имеет право на гражданство. Это право было закреплено во Всеобщей Декларации прав человека и затем подтверждено в нескольких специализированных договорах, включая Европейскую Конвенцию о гражданстве 1997 г. Это также означает, что никто не может быть произвольно лишен гражданства либо права изменить гражданство.
Право на гражданство часто определяется как право иметь права. Право на гражданство позволяет гражданам пользоваться правами наиболее полно и эффективно, по сравнению с пользованием правами со ссылкой исключительно на международные нормы прав человека. Тем не менее, гражданство не является обязательным условием для реализации прав человека. Лица без гражданства, по международному праву, тоже носители прав. Государство должно защищать всех, включая лиц, не имеющих гражданства, от нарушений прав человека.
Это тот вызов, который лица без гражданства бросают международной системе прав человека. Признавая и гарантируя право каждого на гражданство, мы вместе с тем должны убедиться, что права лиц без гражданства не нарушаются. Безгражданство должно вызывать дополнительную защиту в сфере прав человека, а не исключение из этой сферы лиц, не имеющих гражданства.
Фактически положению лиц без гражданства в последнее время уделяется меньше внимания, чем необходимо. Даже международные акты, направленные на предотвращение безгражданства, не ратифицируются многими государствами-участниками. По сведениям Верховного Комиссара ООН по правам беженцев, в настоящее время в мире приблизительно 12 миллионов лиц без гражданства, хотя эта цифра неточна и реально их может быть даже больше. Численность таких людей в Европе оценивается в 640 000. Некоторые лица без гражданства — это беженцы или мигранты, покинувшие свои страны гражданства. Другие живут в государстве происхождения, но не признаются гражданами.
Политическое развитие Европы после 1989 вело к увеличению числа лиц без гражданства, особенно тех, кто принадлежит к национальным меньшинствам. Распад Советского Союза, Югославии и Чехословакии создали огромные сложности для людей, которых новые власти воспринимали как принадлежащих к гражданству других государств, даже если они проживали на их собственной территории в течение многих лет.
Неграждане часто оказываются в изоляции. Исключение лиц без гражданства из участия в политической жизни подрывает баланс прав и обязанностей. Многие сталкиваются с дискриминацией в повседневной жизни: им могут отказать в трудоустройстве, праве на жилье и доступе к образованию и здравоохранению в связи с отсутствием действительных личных документов. Они особенно уязвимы при пересечении государственных границ — в случае, если они вообще могут перемещаться через границы.
Большое число лиц без гражданства — цыгане. Проблема существует во многих странах, но особенно остро стоит на Западе Балканского полуострова, особенно в странах бывшей Югославии. Несколько тысяч людей, среди которых много цыган, стали жертвами решения Словении (1992 г.) исключить постоянно проживающих в стране несловенцев из Реестра постоянно проживающих. Многие переехали в Словению из других частей Югославии перед распадом федерации. Только в 2010 г. были внесены поправки, изменяющие эту несправедливую норму.
В других государствах на Балканах проживают цыгане без гражданства и каких-либо удостоверяющих личность документов. Те, кто выехал из бывшей Югославии в другие части Европы, часто не имеют документов и живут в нестабильном положении. Они де факто являются лицами без гражданства. Их новорожденные дети часто не регистрируются и рискуют утратить право обратиться в будущем за получением гражданства, поскольку они не могут доказать законность своего проживания.
Конфликт в Косово привел к бегству цыган главным образом в Сербию, Боснию и Герцеговину, Черногорию и Бывшую югославскую республику Македонию, а также в другие государства за пределами региона. Недавно в Косово* я встречался с неправительственной организацией, которая работает по проекту содействия в регистрации, надеясь зарегистрировать 10 или 11 тысяч цыган, проживающих без документов.
Без удостоверяющих личность документов цыганам часто отказывают в правах в сферах образования, здравоохранения, социального обеспечения, трудоустройства, жилья, свободы передвижения и права голоса. Таким образом, изоляция и маргинализация, которые испытывают цыгане, усиливаются из-за отсутствия эффективного гражданства. Их ситуация даже хуже, чем у тех, кто является просто мигрантом или внутренним переселенцем.
Для многих цыганских семей отсутствие документов и риск безгражданства — это проблема, переходящая из поколения в поколение. Это происходит из-за недостаточной осведомленности о важности регистрации, практических препятствий регистрации (включая пошлины) и дискриминации в самом процессе регистрации. Низкий уровень образования также усложняет для многих цыган получение документов.
В Италии в январе 2009 г. я был рад узнать, что правительство готовит проект закона о предоставлении гражданства несовершеннолетним лицам без гражданства, родители которых покинули охваченную войной бывшую Югославию и по крайней мере один из родителей проживал в Италии до 1996 г. Правительство также объявило, что ратифицирует Европейскую Конвенцию о гражданстве 1997 г. без каких-либо оговорок. В конце концов, эти меры должны принести большую пользу значительному числу цыганских детей без гражданства.
И Конвенция ООН о правах ребенка, и Международный Пакт о гражданских и политических правах предусматривают, что дети имеют право на гражданство. Государство пребывания имеет обязанность убедиться в том, что у ребенка есть гражданство. Отсутствие гражданства у родителей ребенка не может быть основанием для отрицания права на гражданство ребенка. В декабре прошлого года Комитет министров принял рекомендацию по гражданству детей, содержащую руководство государствам о том, как уменьшить безгражданство среди детей.
Многие жители Латвии и Эстонии, в том числе и дети, остаются лицами без гражданства. Я рекомендовал принять меры для автоматического предоставления гражданства детям и освобождения взрослых от прохождения сложных процедур натурализации. Европейский Суд по правам человека подчеркивает обязательства государств по эффективной защите личной и семейной жизни в таких ситуациях.
Некоторые успехи были достигнуты: число лиц без гражданства в Латвии и Эстонии неуклонно уменьшается в последние годы. Лица без гражданства с действительными документами, выданными в Латвии и Эстонии, сейчас могут свободно перемещаться и работать в пределах Европейского Союза. Также важно, чтобы лица без гражданства знали о возможностях получения гражданства для себя и своих детей.
Лишение гражданства — еще одна проблема, которая ведет к безгражданству. Принятый в Греции Кодекс о гражданстве лишил гражданства большое число представителей мусульманского меньшинства во Фракии — многие из них были турецкого происхождения. Это положение было отменено в 1998 г., но изменения не имели обратной силы, что означает, что мусульмане, которые потеряли гражданство, не получили его обратно. Эти люди начали процесс натурализации, как вновь прибывшие в страну.
В Боснии и Герцеговине власти инициировали пересмотр гражданства, предоставленного с 1992 года значительному числу иностранных граждан. Это было обосновано тем, что они получили свой статус в ненадлежащей процедуре в условиях хаоса военного времени, и в результате несколько тысяч приобретенных гражданств были отменены. В Национальном Собрании Франции в октябре 2010 года был одобрен иммиграционный закон, который, если он будет принят, расширит возможности отмены гражданства людей, которые получили его в течение последних десяти лет и совершили серьезное преступление.
Хотя для таких решений были серьезные основания, отмена уже предоставленного гражданства, разумеется, должна рассматриваться как крайняя мера, допустимая только в исключительных случаях предоставления заявителем заведомо ложных документов и сведений при подаче заявления на гражданство. Кроме того, лишение гражданства не должно вести к автоматической высылке, должны быть учтены индивидуальные потребности в международной защите высылаемого лица.
Проблеме безгражданства в Европе должно быть уделено серьезное внимание. Многие жертвы не имеют возможности быть услышанными и во многих делах молчат под страхом продолжения дискриминации. Правительства, уполномоченные по правам человека, национальные правозащитные институты и неправительственные организации должны принять все возможные меры для защиты прав лиц без гражданства. Права человека универсальны, они относятся в том числе и к лицам без гражданства. Государства должны предоставить равную защиту закона всем людям, независимо от наличия или отсутствия гражданства.
Совет Европы принял два соответствующих документа, закрепляющие основанный на правах человека подход к гражданству и безгражданству. Однако я уже отмечал медленные темпы ратификации этих конвенций. Только двенадцать членов Совета Европы ратифицировали Конвенцию о гражданстве 2007 г. Более того, только пять государств пока ратифицировали Конвенцию об избежании безгражданства в связи с правопреемством государств 2006 г. Я призываю государства-участники подписать и ратифицировать эти договоры.
Существование «правовых призраков» в современной Европе недопустимо. Члены Совета Европы должны защищать права лиц без гражданства и проводить политику предупреждения безгражданства. Правительства должны осознавать, что меры, направленные на сокращение и устранение безгражданства, могут предотвратить, а также разрешить существующие конфликты. Это путь укрепления единства и развития прав человека в нашем обществе.