Эта статья посвящается таким правам человека, которые в сознании российских юристов обычно не воспринимаются как обязательные для соблюдения, нарушение которых, при этом, существует в России повсюду, – социально-экономических правам. Проблема эта касается многих жителей нашей страны, мы же сосредоточимся на цыганском населении России.
Права, относящиеся к уровню жизни, именуются социально-экономическими правами. Основные такие права устанавливаются Всеобщей Декларацией прав человека (далее – Всеобщая Декларация), Международным Пактом о социальных, экономических и культурных правах (далее – Международный Пакт), Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, а также Европейской Социальной Хартией. Все эти документы имеют для России обязательный характер. К таковым правам относится право на труд, право на адекватные условия жизни и право на здоровье.
Уровень жизни большинства цыган в России, к сожалению, очевидно низок. Бедность, слабая интегрированность в общественную жизнь, нередко затрудненный доступ к основным ресурсам (электричество, газ, вода), к медицинской помощи – вот та реальность, с которой сталкиваются цыганские жители нашей страны. Разомкнуть этот порочный круг могло бы качественное образование – но и здесь мы наблюдаем удручающую картину: без дополнительных мер поддержки большинство цыганских детей в РФ не только не могут поступить в университет, но на попадают даже в среднюю школу, худо-бедно ограничиваясь начальной.
Тем не менее, одно лишь исправление ситуации в области образования недостаточно для комплексного решения всех проблем цыганского населения. Даже если резко улучшить качество преподавания, после школы дети будут возвращаться в свои бедные кварталы, полные социальных недугов. Вопросы уровня жизни в целом, таким образом, останутся нерешенными.
Право на труд заявлено как в Конституции РФ, так и в международных документах. Международный Пакт, как и Европейская Социальная Хартия, устанавливают не только право свободно выбирать работу, но и право на получение возможности работать. Это не гарантирует, безусловно, обязательство государства обеспечить работой всех проживающих на его территории, но это обязывает их предпринимать шаги к достижению столь высокого уровня занятости, сколь это возможно. Поддержание экономической системы, в которой существует постоянный пул безработных, является нарушением указанных положений. Государство считается выполняющим эти положения, если оно имеет четко спланированную политику по борьбе с безработицей. Кроме того, ст. 6(2) Пакта требует выполнение обязанностей по ликвидации безработицы без допущения дискриминации, причем, «специальные меры могут требоваться, дабы помочь тем лицам, которые находятся в невыгодном положении при поиске работы».
Что касается права на достойные условия жизни, то Декларация, Пакт и Конвенция требуют от государств принятия мер для постепенного достижения адекватного уровня жизни всеми группами населения. Эти меры включают обеспечение семей адекватной пищей, адекватной одеждой и адекватным жильем, а также постепенное улучшение условий жизни: снабжение поселений в целом питьевой водой, общественным транспортом, условиями для образования и культурного развития, обеспечение санитарного благополучия в поселениях. Комитет ООН по социальным, экономическим и культурным правам указал в Общем Комментарии № 3 (1990), что «минимальное сущностное обязательство [в данной статье] требует от каждого государства, в самом крайнем случае, обеспечения каждого из предоставляемых прав на минимальном сущностном уровне… так, например, государство, в котором существенное количество лиц лишено основных продуктов питания, минимальной медицинской страховки, наипростейшего жилья или самых базовых форм образования, prima facie нарушает свои обязательства по Пакту». Кроме того, «Статья 2(1) требует от каждого государства предпринимать необходимые шаги исходя из максимума своих доступных ресурсов… для того, чтобы доказать, что невыполнение минимальных сущностных обязательств вызвано отсутствием доступных ресурсов, государство должно продемонстрировать, что оно предприняло все возможное, чтобы использовать все ресурсы в его распоряжении для исполнения в приоритетном порядке указанных минимальных обязательств». От государств требуется регулярно собирать всю релевантную информацию в отношении всех социальных групп и использовать ее для выявления особо уязвимых групп, чтобы впоследствии осуществлять их целевую поддержку. Собранная информация должна быть общедоступна и открыта для обсуждения и для критики эффективности предпринимаемых мер.
Наконец, в любом случае государства обязаны осуществлять удовлетворение права на адекватные условия жизни без дискриминации.
Интерпретация положений о праве на здоровье дана в Общем Комментарии № 14 (2000) Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам: «право на здоровье… [распространяется] не только на своевременную и достаточную медицинскую помощь, но и на косвенные детерминанты здоровья, такие как доступ к безопасной питьевой воде обеспечение адекватной санитарной защиты, достаточное снабжение безопасной пищей и жильем, обеспечение здоровых условий работы и окружающей среды и доступ к информации о здоровье, включая сексуальное и репродуктивное здоровье… Важным аспектом также является участие населения в принятии решений по вопросам здоровья на уровне поселений, национальном и международном уровнях». Комитет специально указал на недопустимость дискриминации в сфере права на здоровье и сослался на пункт 12 Общего Комментария № 12, который гласит, «что даже в случаях серьезных проблем с ресурсами уязвимые члены общества должны быть защищены путем принятия сравнительно дешевых целевых программ».
Существуют два обстоятельства, которые, как считается, делают перечисленные выше права иллюзорными и не подлежащими реальной защите.
Во-первых, право на здоровье, право на адекватные условия жизни и право на труд создают для Российской Федерации в большей степени обязанность действия, нежели обязанность результата. Это означает, что нарушением такой обязанности считается не отсутствие конечного результата, а отсутствие действий, направленных на достижение такого результата.
Во-вторых, Международный Пакт и Всеобщая Декларация не устанавливают порядка рассмотрения индивидуальных жалоб; к порядку рассмотрения индивидуальных жалоб по Европейской Социальной Хартии Россия не присоединилась.
Тем не менее, вопросы соблюдения Российской Федерацией социально-экономических прав регулярно ставятся неправительственными организациями в процессе рассмотрения Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам Периодических отчетов Российской Федерации о соблюдении положений Международного Пакта. Будут они направлены в Комитет и сейчас, после подачи теперь уже пятого Периодического отчета нашей страны 25 января 2010 года.
Когда обязательство государства состоит не в достижении какого-то конкретного результата, а в совершении определенных действий, направленных на достижение этого результата в будущем, в таких случаях предоставление доступной всем информации об этих действиях, предоставление возможности обсуждать эффективность этих действий, а также недопущение дискриминации при совершении этих самых действий приобретают наиважнейшее значение. Когда информация о ходе обеспечения прав по Международному Пакту остается труднодоступной (а сделать эту информацию полностью общедоступной – бремя ответственности государства), и, соответственно, невозможно даже обсуждать эффективность предпринимаемых мер, ни о каком добросовестном выполнении обязательств по обеспечению социально-экономических прав речи быть не может.
АДЦ «Мемориал» располагает сведениями, которые показывают, что когда государство и выполняет свои обязательства в отношении каких-либо групп населения, то цыган эта помощь часто не касается. Имея же в виду, что Комитет специально указывал на необходимость создания специальных адресных программ поддержки особо уязвимых групп, таких как цыгане (а резолюции Совета Европы прямо причисляют к таковым цыган), мы можем констатировать, что этом отношении Российская Федерация своих обязательств не выполняет. А поскольку отсутствие поддержки особо уязвимых групп, согласно решениям Европейского Суда по правам человека, считается доказательством косвенной дискриминации, Российская Федерация допускает нарушение социально-экономических прав на дискриминационных основаниях – это уже нарушение не только Международного Пакта, но и ст. 5 Конвенции ООН о ликвидации всех форм расовой дискриминации.
Бездействие и дискриминация, характеризующие деятельность Российской Федерации по соблюдению социально-экономических прав, закрепленных, в первую очередь, в Международном Пакте об экономических, социальных и культурных правах, – объект для жалоб в форме вопросов для российской делегации на рассмотрении пятого Периодического доклада РФ о соблюдении положений Международного Пакта, а также и для очередной жалобы в Комитет ООН по расовой дискриминации.
Социально-экономические права – это больше, чем юридическая конструкция. За ними всегда следует видеть конкретных людей, а чаще целые группы, в том числе этнические, живущие за чертой бедности, лишенные возможности выбраться из трущоб без государственной поддержки, страдающие от безработицы. Беспросветно нищая жизнь – это стигма и почва для социального унижения.
Россия – богатая нефте- и газодобывающая страна. Нет никаких сомнений, что, если бы действия российских властей по поддержке социально уязвимых слоев общества подверглись открытому общественному обсуждению, стало бы очевидно, что Россия не предпринимает «все возможное, чтобы использовать все ресурсы в своем распоряжении для исполнения в приоритетном порядке указанных минимальных обязательств».
Антон Петров