Подписывая Конвенцию о правах ребенка, государства признают на международном уровне право каждого ребенка на образование. При этом конкретное смысловое наполнение каждого права изменяется и дополняется по мере развития международных стандартов, практики международных органов, развития национального законодательства и практики государств-участников, которые должны стремиться к постепенному увеличению его реального содержательного значения. Как и любое социально- экономическое право, право на образование относится к так называемым «позитивным правам», для реализации которых необходимо не только признание, но и постоянные и активные действия государства по их реализации. Государство должно принимать все возможные для повышения качества и доступности образования всех уровней, прежде всего, конечно, начального и среднего. Российская Федерация, будучи участницей соответствующих международных актов, закрепляет гарантии в сфере права на образование в своей Конституции и специальных законах. Так, в соответствии со ст. 43 Конституции РФ, со ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации» государственная политика в интересах детей является приоритетной областью деятельности органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления. Конституция РФ (п. 2 ст. 43) гарантирует общедоступность и бесплатность основного общего образования.
Степень реальной доступности образования в государстве имеет огромное влияние как на развитие ребенка, так и на социально-экономические условия его «взрослой» жизни, на доступ к социально-экономическим возможностям общества. Не случайно одним из ключевых элементов системной дискриминации уязвимых групп является именно фактическое отсутствие доступа детей из этой группы к образованию. Вместе с тем, при правильном подходе и выборе эффективных мер именно с помощью образования во многих случаях можно пытаться наиболее эффективно бороться с дискриминацией. Реальный доступ к образованию может стать для детей из уязвимых групп возможностью для интеграции и преодоления тех неблагоприятных социально- экономических условий, в которых живет семья ребенка.
В случаях, когда ребенок относится к уязвимой группе, для реализации его права на образование требуются значительные усилия со стороны государственных органов. И эти усилия являются не «дополнительными», как часто свойственно считать представителям государственных органов, а именно «необходимыми» для этого конкретного ребенка, чтобы он мог получить то же образование, что и другие дети. Иными словами, нельзя считать позитивные меры по преодолению дискриминации в сфере образования «дополнительными», которые могут быть реализованы только при благоприятных условиях (наличия достаточного количества учителей, средств, учебных пособий, мотивации самого ребенка и его родителей и т.д.), – они являются обязательными, поскольку государство обязано обеспечить доступность образования для всех детей. И если для какой-то группы детей для этого требуются дополнительные силы и средства, то они должны быть обеспечены.
К сожалению, в современных российских условиях отношение государственных структур к реализации социальных и экономических прав таково, что при соблюдении общих формальностей фактически имеет место отказ от самой идеи реализации доступа к образованию в «сложных» случаях. Такой подход часто используется в отношении образования детей-цыган, особенно жителей компактных цыганских поселений по всей России. Представители местных властей в сфере образования, администрации школ, как правило, могут назвать множество причин (и большинство из них действительно существуют), почему цыганские дети не получают качественного образования, вместо того, чтобы хотя бы признать необходимость того, чтобы дети из уязвимых групп получали такое же образование, как все остальные дети, а также свою ответственность за эту ситуацию. Ситуация с образованием цыганских детей объявляется «непреодолимой» («мы делаем все возможное, но они сами не хотят учиться»), сегрегация в «цыганские классы» – допустимой, даже желательной («им самим так лучше»), и уже воспринимается как единственное и даже очень прогрессивное решение проблемы, хотя на самом деле она абсолютно несовместима с идеей права на равное доступное образование.
Проблемы реализации права на образование цыганских детей характерны для многих стран Европы, по- этому сложилась уже определенная практика ЕСПЧ по делам о дискриминации цыган в сфере образования. В деле «Д.Х. и другие против Чехии» (2007) Европейский суд признал дискриминацией помещение школьников цыганского происхождения в «специальные школы», где они получали образование худшего качества. Дискриминация была признана в неравном обращении по сравнению с детьми нецыганского происхождения и в деле «Сампанис и другие против Греции» (2008), в котором дискриминационная политика властей выразилась, в том числе, в обучении цыганских детей в специальных классах, в здании рядом с основным зданием школы. В деле «Оршуш и другие против Хорватии» (2010) дискриминацией было признано помещение детей по национальному признаку в «цыганский класс», предоставляющий образование более низкого качества. И совсем недавно, 29 января 2013 года, было принято новое решение ЕСПЧ по делу о дискриминации цыганских детей «Хорват и Кисс про- тив Венгрии».
Заявители Хорват и Кисс — дети из цыганского поселения в Венгрии – после экспертизы были помещены в коррекционные школы для умственно отсталых. Родители обоих заявителей не были согласны с таким решением и пытались его обжаловать в национальных судах. В отношении заявителей провели независимую экспертизу, которая показала, что к цыганским детям применяют тесты, которые основаны на определенных культурных предпосылках, поэтому подходят только для детей, принадлежащих к этническому большинству, и не являются объективными в отношении детей из меньшинств. Эксперты отметили, что тесты не учитывают культурных особенностей жизни и развития цыганских детей, что приводит к частым ошибочным рекомендациям обучения в коррекционных школах.
Родители детей подали в суд жалобы о неравном обращении и дискриминации их детей на основании национальности и социального происхождения, в том числе ссылаясь на дело «Д.Х. и другие против Чехии», а после исчерпания национальных средств защиты обратились в ЕСПЧ. В жалобе заявители указали на косвенную дискриминацию со стороны государства, поскольку формально объективные условия, такие, как тесты на уровень развития детей, ставили именно цыганских детей в неравное положение по сравнению с другими детьми, которые практически никогда по ошибке не попадали в коррекционные школы. При рассмотрении дела Европейский Суд учитывал, в том числе, статистику Комиссара Совета Европы по процентному соотношению детей-цыган и остальных детей в коррекционных школах, указал на позитивные обязательства государства по интеграции цыганских детей. ЕСПЧ признал в этом деле нарушение права на образование в сочетании со ст. 14 Конвенции (запрещение дискриминации). Дискриминация и негативные последствия для цыганских детей признаются как в случае сегрегации цыганских детей в отдельных «цыганских классах» или «цыганских школах», так и в случаях косвенной дискриминации, как в деле «Хорват и Кисс против Венгрии».
Если говорить о ситуации в России, то в сфере образования цыганских детей реализуются практически все негативные схемы обучения, признанные Европейским Судом дискриминационными. Часто все эти схемы сосуществуют даже в одном регионе, как, например, происходит в Чудовском районе Новгородской области. В Чудово расположено крупное поселение цыган-котляров, поэтому сотрудники АДЦ «Мемориал» длительное время проводили мониторинг ситуации с образованием детей из этого поселения, отмечая общий крайне низкий уровень доступности и качества образования цыганских детей в регионе.
Один из тех немногих жителей цыганского поселения, которым удалось успешно закончить среднюю школу, рассказал сотрудникам АДЦ «Мемориал» о том, в какие школы ходят дети из табора и какие у них возникают проблемы. Прежде всего, это так называемая «таборная школа» – начальная общеобразовательная школа № 6. Цыгане обучаются здесь с первого по пятый классы, но пятый класс является номинальным, поскольку редким пятиклассникам преподают то же, что и в четвертом. В школу ходит примерно сто двадцать детей из поселка (хотя реально детей школьного возраста больше), а учебный класс в «таборной» школе всего один, куда может поместиться до 40 человек. Занятия проводятся в две смены, причем сразу у двух классов (как правило, первый и четвертый и второй и третий вместе). Очевидно, что в таких условиях получить качественное образование невозможно, поэтому неудивительно, что после окончания четвертого класса почти все дети перестают учиться. Как объясняют это сами цыгане, во- первых, потому что надо переходить в другую школу, а во-вторых, многие женятся.
Для продолжения образования у детей из Чудово есть две основные возможности: поступить в ближайшую школу в деревне Сябреницы или пойти в коррекционный интернат в г.Чудово.
МОУ «Средняя общеобразовательная школа им. Г.И. Успенского» в деревне Сябреницы располагается недалеко от цыганского поселения, но идти туда надо через кладбище, что часто называется в качестве причины «непопулярности» этой школы среди цыган. В школу цыганских детей принимают, но спустя некоторое время они, как правило, перестают посещать занятия. Один ребенок, которого приняли в пятый класс в 2013 году, перестал туда ходить уже через две недели. Есть и другие школы, в которые детей, возможно, брали бы, но они даже не пробуют подавать туда документы.
Можно говорить о сложной программе, отсутствии заинтересованности и мотивации у цыганских детей и их родителей, но то, что после окончания «таборной школы» дети цыганского поселения не могут полноценно продолжить образование в общих школах и прекращают свое образование вообще, означает фактически отсутствие доступа цыганских детей к образованию. Знания, полученные за четыре года сегрегированного обучения, оказываются недостаточными для продолжения образования в пятом классе, а работники образования не предпринимают позитивных мер для интеграции детей в общие классы. В результате ситуация, при которой цыганские дети заканчивают только четыре класса, существует годами и считается «приемлемой».
Для преодоления недостатков начального обучения цыганских детей на практике возник еще один вариант продолжения обучения — в коррекционной школе-интернате VIII вида. В 2013-2014 учебном году в интернате обучается примерно десять цыганских детей. По словам жителей поселения, цыганским детям сложно учиться даже по упрощенной программе коррекционной школы, поэтому за многие годы восьмой класс закончил только один ребенок из табора. Как указано в Письме Минобразования РФ от 4 сентября 1997 г. N 48, «коррекционное учреждение VIII вида создается для обучения и воспитания детей с умственной отсталостью с целью коррекции отклонений в их развитии средствами образования и трудовой подготовки, а также социально-психологической реабилитации для последующей интеграции в общество». Таким образом, признается, что у цыганских детей умственная отсталость и они нуждаются в коррекции отклонений в развитии — причём это те немногие дети цыганского поселения, которые все-таки продолжают свое образования после четвертого класса. Обучение в интернате имеет и свои положительные стороны: хорошие условия, улучшенное питание, небольшие классы, в которых реализуются гибкие подходы к обучению детей.
Как и в деле «Хорват и Кисс против Венгрии», обучение детей в коррекционной школе, а не в общей, обусловлено фактически этнической принадлежностью и социально-экономическими условиями жизни детей, а не их умственными способностями, но формально все дети, которые обучаются в интернате, считаются умственно отсталыми. В Чудово отсутствует формальный запрет для цыганских детей обучаться в общей школе, обучение цыганских детей в коррекционной школе для умственно отсталых детей не является намеренным желанием унизить или оскорбить цыганских детей, а фактически является компенсацией отсутствия качественных знаний по программе начальной школы. В отличие от упомянутого дела против Венгрии, нельзя говорить о том, что большинство цыганских детей обучаются в коррекционной школе, поскольку большая часть детей цыганского поселения после четвертого класса вообще нигде не учится. Общим моментом, несомненно, является дискриминация и нарушения прав цыганских детей в обеих ситуациях.
Государство очевидно не справилось со взятым на себя обязательством обеспечить основное общее образование, равное и доступное для всех, в отношении цыганских детей. Любые ссылки на отсутствие мотивации у родителей, «цыганские традиции» и боязнь кладбища не могут служить оправданием нарушения прав детей на образование и должны преодолеваться с помощью позитивных мер в наилучших интересах детей. К примеру, те улучшенные условия, которые существуют в интернате, могли бы быть созданы в обычных школах, где массово обучаются дети цыган, как позитивная мера для образования детей из уязвимых групп, не связанная с медицинскими особенностями.
Некоторые преподаватели и работники органов образования Чудовского района искренне заинтересованы в улучшении ситуации с образованием цыганских детей, но отдельные попытки изменить что-то к лучшему из года в год не приводят к положительным результатам. Образование для цыганских детей до сих пор воспринимается многими ответственными за его обеспечение не как неотъемлемое право ребенка, а как желательный, но труднодостижимый результат «приспособления» цыганских детей к существующей системе образования. Для изменения таких представлений АДЦ «Мемориал» использовал различные доступные «позитивные меры» воздействия: поддержку школ, в которых обучаются цыганские дети, приглашение преподавателей школ на просветительские семинары, обращение к государственным органам, в том числе к Уполномоченным по правам ребенка, для привлечения внимания к проблеме. Новая встреча для обсуждения проблемы образования цыганских детей — жителей Чудовского района запланирована на 13 декабря 2013 года, к участию приглашены Уполномоченный по правам человека Новгородской области, Уполномоченный по правам ребенка Новгородской области, представители Комитета образования Администрации Чудовского муниципального района, представители администрации и преподавательского состава школ, в которых обучаются цыганские дети. Одним из вопросов для обсуждения будут результаты первого года реализации принятого 31 января 2013 года «Комплексного плана мероприятий по социально-экономическому и этнокультурному развитию цыган в Российской Федерации на 2013-2014 гг.», который должен включать, в том числе, и мероприятия по обеспечению доступа цыганских детей к образованию. Хотя план дает повод для критики, его положения в сфере социально-экономического развития предполагают направленность на стимулирование интеграции цыганского населения в общество, очевидно невозможную в ситуации сегрегации цыганских в «цыганской школе» и отсутствия у них фактического доступа к образованию.
Кроме того, тема реализации прав детей цыган на образование должна иметь особое значение для представителей государственных органов в связи с предстоящим 23-24 января 2014 года рассмотрением в Комитете ООН по правам ребенка периодического доклада Российской Федерации о выполнении международных обязательств в сфере защиты прав детей. На сессии Комитета Российская Федерация должна будет предоставить информацию о практике сегрегации детей-цыган и о мерах, принятых властями для обеспечения детям-цыганам доступа в обычные школы и классы (об этом был задан специальный вопрос №18). Ситуация в Чудовском районе Новгородской области наглядно демонстрирует, что проблема сегрегации и отсутствия доступа к образованию цыганских детей существует, а мер для ее решения предпринимается явно недостаточно.
Анна Удьярова
P.S. Круглый стол в Чудово, запланированный на 13 декабря 2013 года, не состоялся по причине неявки чудовских и новгородских участников.