Текст выступления, посвященный основным направлениям деятельности АДЦ «Мемориал» в сфере борьбы с дискриминацией, с использованием актуальных примеров правозащитной практики, был подготовлен для представления 19 сентября Подкомитету по правам человека Европейского Парламента в Брюсселе, для объективной оценки ситуации с соблюдением прав человека в России. Парламентарии были заинтересованы в получении информации от независимых российских НКО, в том числе от АДЦ «Мемориал» (о проблемах дискриминации) и от московского Информационно-аналитического центра «Сова», директор которого Александр Верховский представил парламентариям тезисы о ситуации с ксенофобией и национализмом в российском обществе.
За содействие и возможность представления нашей аналитической информации на самом высоком европейском уровне АДЦ «Мемориал» благодарит сотрудников FIDH, представителя АДЦ «Мемориал» и центра «Сова» в Брюсселе Олену Пристайко, а также сотрудников аппарата Подкомитета, в особенности Эмму Ачилли.
Антидискриминационный центр «Мемориал»: проблемы отсутствия эффективных мер правовой защиты от дискриминации в Российской Федерации
Антидискриминационный центр «Мемориал» (Санкт-Петербург) – правозащитная организация, созданная для защиты прав людей, подвергающихся дискриминации. Цель организации – преодоление дискриминации на государственном уровне, представление рекомендаций по улучшению антидискриминационного законодательства в России, противостояние расизму и всем видам нетерпимости в обществе. Наша организация оказывает помощь жертвам дискриминации по различным основаниям: по национальному признаку, по признаку гражданства, происхождения, – порой усугубляемой уязвимым социальным положением, отсутствием необходимых документов (чаще всего это касается цыган, мигрантов, лиц без гражданства). В нашей практике мы сталкиваемся с разнообразными формами и видами дискриминации, распространенными в российском обществе. Особое внимание мы уделяем проблемам комплексной дискриминации, дискриминации в отношении детей.
В рамках правозащитных исследований, используя опыт реальной помощи в конкретных делах, мы обобщаем информацию о случаях дискриминации в тематических исследованиях – отчетах, посвященных конкретным сферам нарушений. В этих отчетах мы представляем общую картину нарушений и предлагаем властям РФ и международным структурам наши рекомендации по улучшению ситуации.
Так, в 2008 году был издан отчет «Право цыган на жилье и проблема насильственных выселений в России», посвященный проблемам насильственных выселений и сносов цыганских домов. Несмотря на то, что наши рекомендации не были реализованы, постепенно государственными органами была признана незаконность практики насильственных выселений. К сожалению, законодательные гарантии в этой сфере до сих пор недостаточны и ситуация во многом зависит от воли местных властей. А поскольку для каждого юридического действия с землей необходимо проводить государственное согласование и получать разрешение, то часто цыгане оказываются в ситуации полной зависимости от политической воли и общественных настроений в том или ином регионе. Например, в Тюмени, благополучном нефтедобывающем регионе России, АДЦ «Мемориал» удалось договориться со строительной компанией о бесплатном строительстве новых домов для цыганского поселения. И даже в этом случае проявления социальной ответственности бизнеса процесс согласования земельного участка для строительства шел крайне тяжело. Во многом это было связано с националистическими выступлениями местного населения против цыган, фактически оказывающими давление на государственные органы при принятии ими решений.
Постоянная угроза сносов усугубляет ситуацию нестабильности в цыганских поселениях и провоцирует нарушения иных социально-экономических прав. Как неоднократно отмечает в своих заявлениях Комиссар Совета Европы по правам человека Томас Хаммарберг, проблема насильственных выселений цыган, в частности, усугубляет положение цыганских детей в реализации их права на образование (см. его последнее заявление о положении цыган и мигрантов в Италии: http://www.coe.int/t/commissioner/News/2011/110907ReportItaly_en.asp). Так, в судебном деле АДЦ «Мемориал» в Тамбовской области истцы – цыганские родители –вынуждены были отказаться от иска из-за прямых угроз сноса незарегистрированных домов. Само по себе отсутствие регистрации, по сложившейся российской административной практике, препятствует реализации почти всех социально-экономических прав (на медицинское обслуживание, пособия и пенсии, трудовых прав), в том числе и права детей на образование.
Отдельно практика в сфере школьного образования цыганских детей была обобщена в 2009 году в отчете «Проблема дискриминации и несоблюдения прав цыганских детей в российских школах», в котором были приведены примеры нарушений права цыганских детей на образование, практики сегрегации в школах, было рекомендовано создание комплексной программы интеграции. Но до сих пор ситуация с реализацией прав цыганских детей на образование остается сложной, примеров эффективных позитивных действий со стороны властей крайне мало. На государственном уровне не разработано конкретной программы по интеграции цыганских детей, а на местном уровне ситуация чаще всего усугубляется бездействием властей и проявлениями косвенной дискриминации. В результате АДЦ «Мемориал» с сожалением отмечает, что большинство цыганских детей в России не заканчивает школу. Значительная часть детей не получает даже обязательного начального образования, а если формально и заканчивает несколько классов, то получаемые знания почти всегда не соответствуют государственным стандартам образования и не позволяют продолжить обучение.
В прошлом году был издан новый отчет «Дискриминация этнических меньшинств и мигрантов в реализации социально-экономических и культурных прав в России», представленный на весенней сессии Комитета ООН по социальным, экономическим и культурным правам. Он посвящен положению мигрантов в целом и мигрантов-цыган в частности, дискриминации, с которой сталкиваются эти две уязвимые группы в доступе к социально-экономическим правам.
Мигранты, особенно находящиеся в нелегальном положении, постоянно сталкиваются со злоупотреблениями и эксплуатацией со стороны фирм-посредников, работодателей (конфискация паспортов, неограниченное время работы, невыплата заработной платы, штрафы). Они не получают услуг по медицинскому страхованию или медико-санитарную помощь, несмотря на то, что им часто приходится выполнять опасные работы (например, строительные работы, чистка снега и льда с крыш). При этом за получение травм и даже смерть иностранных работников при выполнении работ никто не несет ответственности. Обращения в суд в этих случаях часто не являются эффективными средствами правовой защиты в связи с невозможностью соответствовать формальным требованиям (например, обязательное наличие письменного трудового договора для рассмотрения в суде дела о нарушении трудовых прав – для мигрантов почти всегда это требование невыполнимо).
Кроме того, не уменьшается число правонарушений сотрудников полиции и правоохранительных органов в отношении мигрантов и лиц без гражданства. Как нам стало известно, существуют и применяются на федеральном и региональном уровнях различные Планы межведомственного взаимодействия по борьбе с нелегальной миграцией, которые, как правило, официально не публикуются, но дают сотрудникам почти всех правоохранительных органов практически неограниченные полномочия задерживать, обыскивать и привлекать к ответственности мигрантов. Кроме того, в этих планах устанавливаются обязанности школ и медицинских учреждений сообщать о фактах обучения или получения медицинской помощи нелегальными мигрантами (в АДЦ «Мемориал» поступили сведения о том, что школы вынуждены составлять списки учеников – нелегальных мигрантов для передачи в УФМС), что, во-первых, не соответствует принципам защиты персональных данных, а во-вторых, препятствует многим иностранным гражданам обращаться в эти социальные учреждения из страха дополнительных проверок. Таким образом, вместо усиления ответственности сотрудников правоохранительных органов, создаются некие предписания, позволяющие проводить практически любые действия под предлогом борьбы с нелегальной миграцией. Кроме того, в последнее время в СМИ появилась информация о предложениях депутатов запретить мигрантам ввозить семьи, что нарушает принцип единства семьи.
В целом можно сказать, что нарушения прав мигрантов почти всегда остаются безнаказанными. Мигранты часто оказываются жертвами ксенофобских нападений, которые, как правило, не расследуются должным образом, им не хватает защиты со стороны полиции и судебной системы в целом.
В отчете подробно описана двойная дискриминация мигрантов-цыган: среднеазиатские цыгане-мугат и венгероговорящие цыгане-мадьяры из Украины, прибывающие в Россию, сталкиваются с теми же сложностями и серьезными нарушениями их социально-экономических прав, включая право на достаточный уровень жизни, жилище и здоровье, часто оказываются объектом полицейских рейдов.
О бедственном положении цыган – лиц без гражданства свидетельствуют обстоятельства, описанные в жалобе «Лакатош и другие против России», которое совсем недавно было разрешено Европейским Судом по правам человека. В этом деле заявители с помощью АДЦ «Мемориал» обжаловали незаконное лишение свободы в центрах временного содержания лиц, ожидающих выдворения. Российская сторона признала, что мигранты содержались в нечеловеческих условиях и подвергались унизительному обращению, не совершив никакого преступления, кроме нахождения без документов, подтверждающих гражданство. Поскольку ни Россия, ни Украина (государство, откуда они прибыли) не признавали их своими гражданами, заявители постоянно попадали в центры временного содержания (фактически, тюрьмы). Признав нарушения, Россия согласилась выплатить значительные суммы компенсации заявителям по жалобе и сейчас, наконец, планирует закрыть центр временного содержания.
Таким образом, оценивая развитие ситуации с защитой в сфере проявлений дискриминации в России, следует отметить общее отсутствие антидискриминационного законодательства и эффективных правовых мер для защиты жертв дискриминации: объясняя отсутствие комплексного антидискриминационного законодательства, Россия ссылается на существование антидискриминационных норм в различных законодательных актах. Однако практика показывает, что эти нормы часто имеют декларативный характер, применить их в судах для защиты конкретных людей – жертв дискриминации – практически невозможно. Об этом свидетельствует практически полное отсутствие практики рассмотрения дел о дискриминации в российских судах и приведенные примеры формального подхода судов к случаям дискриминации в отношении наиболее уязвимых групп: цыган, национальных меньшинств, мигрантов, лиц без гражданства.
Автор текста
Анна УДЬЯРОВА