Заявление комиссара Совета Европы по правам человека от 6
июля 2009 года (http://www.coe.int/t/commissioner/Viewpoints/previous2009_
en.asp.
В ряде европейских стран цыгане не имеют гражданства. Они
сталкиваются с двойной угрозой – тот факт, что они являются лицами без
гражданства, делает их жизнь еще более тяжелой, при том, что они уже подвергаются
остракизму и сталкиваются с целым комплексом серьезных проблем, связанных с
дискриминацией. А для тех, кто оказался еще и мигрантом, положение усложняется.
У многих рома отсутствуют документы, удостоверяющие
личность, что ограничивает их доступ к основным правам человека, таким, как
право на образование и здравоохранение, а в будущем обрекает на проживание без
гражданства. Действительно, тысячи этих людей вообще не существуют в
административном плане. У них никогда не было свидетельства о рождении, и они
не могут преодолеть административные барьеры, когда пытаются добиться признания
от государства. Они живут совершенно вне какой-либо формы базовой социальной
защиты или интеграции.
Во многом это скрытая проблема. Естественно, трудно
установить в этой области настоящие факты, но сами государственные органы
предпринимают слишком мало усилий для сбора соответствующих данных о масштабах
и характере этой систематической маргинализации. Европейский комитет по
социальным правам неоднократно отмечал, что государства обязаны анализировать
масштабы изоляции таких уязвимых групп, как цыгане, в том числе и на основании
статистических данных.
Конкретные статистические данные о количестве рома без
гражданства отсутствуют. Согласно оценкам, положение в Юго-Восточной Европе
следующее: Босния и Герцеговина – 10 000 человек; Черногория – 1500; Сербия – 17 000; Словения – 4090.
По данным УВКБ ООН, подавляющее большинство лиц без
гражданства сталкивается с проблемами официального признания себя как граждан
той страны, в которой они обычно проживают. Это связано с тем, что у них
отсутствует должная регистрация и документы, и они сталкиваются с
многочисленными трудностями в своих попытках добиться доказательства
гражданства.
Политические события последних лет привели к тому, что рома
в Европе стали еще более уязвимыми. Распад бывшей Чехословакии и бывшей
Югославии привел к огромным трудностям для тех, кого новые
государства-правопреемники рассматривают как лиц, относящихся к каким-то другим
территориям, – даже если они проживали на своем нынешней территории в течение
многих лет.
Чешская Республика использовала законодательство о
гражданстве таким образом, что десятки тысяч цыган стали лицами без гражданства
(цель состояла в том, чтобы они переехали в Словакию). Однако в 1999 году этот
закон, после вмешательства со стороны Совета Европы и других организаций, был
изменен. Тем самым большая часть проблем, хотя и не все, была наконец-то
урегулирована.
В Словении несколько тысяч человек, многие из которых
цыгане, пострадали от решения вычеркнуть жителей, не имеющих гражданства в
Словении, из Регистра постоянных жителей. Они пропустили крайний срок подачи
заявлений и не пытались получить или не получили гражданства Словении вскоре
после обретения этой страной независимости. Многие из них переехали в Словению
из других регионов Югославии до роспуска Союзной Республики.
Хорватия и бывшая Югославская Республика Македония также
приняли ограничительные законы, которые делают доступ к получению гражданства
весьма затруднительным. И это в особенности ударило по цыганам. Одним из
последствий стало то, что люди, которые мигрировали в другие регионы Европы,
оказались в подвешенном состоянии; им не было предоставлено гражданство ни в
стране проживания, ни в новых государствах, появившихся в тех регионах, где они
раньше проживали.
Конфликт в Косово привел к перемещению рома в основном в
Сербию, Боснию и Герцеговину, Черногорию и в «бывшую Югославскую Республику
Македония», но также и в другие страны вне этого региона. Во время недавней
поездки в Косово я встречался с одной НПО, которая в настоящее время работает
над большим проектом регистрации граждан, надеясь при этом зарегистрировать от
10 000 до 11 000 членов этой общины, оказавшихся без документов.
Неприемлемо, что граждане Европы лишены своего права на
гражданство – основного права человека. Необходимо заниматься этой проблемой
намного более энергично, чем это делалось до сих пор.
Европейские государства, принимающие у себя эти группы
населения, где родились дети мигрантов из числа рома и где они проживали в
течение ряда лет, должны сделать все от них зависящее для обеспечения надежного
юридического статуса этих детей и их родителей. И в Конвенции ООН по правам
ребенка, и в Международном пакте о гражданских и политических правах
предусматривается, что дети должны иметь право на получение гражданства. Иными
словами, принимающая страна обязана добиться того, чтобы у детей действительно
было гражданство; при этом тот факт, что их родители являются лицами без
гражданства, не может служить извинением.
В январе прошлого года я побывал в Италии, и с
удовлетворением узнал, что правительство готовит законопроект о предоставлении
гражданства Италии несовершеннолетним лицам без гражданства, родители которых
покинули во время боевых действий бывшую Югославию, в тех случаях, когда хотя
бы один из этих родителей находился в Италии до января 1996 года. Правительство
этой страны также заявило, что оно ратифицирует Европейскую конвенцию о
гражданстве 1997 года без каких-либо оговорок. Ряд детей без гражданства из
группы рома смогут воспользоваться этими изменениями в законодательстве – когда
они будут утверждены.
Проблемы, связанные с гражданством, затрагивают и многих
взрослых цыган. Во время моего посещения Черногории я узнал о тех впечатляющих
усилиях, которые предпринимает Верховный комиссар по делам беженцев ООН,
пытаясь найти выход из замкнутого круга, связанного с отсутствием удостоверений
личности. Без таких документов люди сталкиваются с невозможностью добиться
соблюдения своих самых основополагающих прав. Эта программа уже помогла
большому количеству людей, включая и тех, кто покинул Косово.
Я отметил позитивные шаги и во время посещения бывшей
Югославской Республики Македония. Был достигнут прогресс в отношении того,
чтобы цыгане могли получать документы, удостоверяющие личность, в том числе и
свидетельства о рождении, сами удостоверения личности, паспорта и другие
документы, связанные с предоставлением медицинской помощи и с выплатой
социальных пособий.
Это положительные примеры. Однако следует помнить, что такие
меры являются обязанностью. Страсбургский суд заявил, что отказ со стороны
государств предоставить соответствующие документы, удостоверяющие личность,
которые обеспечивали ли бы доступ к занятости, медицинскому обслуживанию или
удовлетворению других основных потребностей, может, на самом деле,
противоречить праву на частную жизнь, что является частью прав человека,
защищающей индивидуальную нравственную и психическую неприкосновенность.
Совет Европы стал пионером в области защиты прав рома. В заявлениях
его различных органов подчеркивается, что принимающие государства должны
использовать все возможные меры для того, чтобы положить конец де-факто или
де-юре положению цыган как лиц без гражданства и предоставить им гражданство, в
соответствии с нормами Европейской конвенции о гражданстве 1997 года и
Конвенции Совета Европы о предотвращении состояния без гражданства в связи с
правопреемственностью государств 2006 года. Оба этих договора содержат общие
принципы, нормы и процедуры, имеющие важнейшее значение для реального
обеспечения такого права человека, как право на гражданство в Европе. Вот
некоторые его ключевые положения:
– соблюдение главного принципа – запрета на дискриминацию на
основании закона и на практике;
– обязательство государств избегать ситуаций без
гражданства, в том числе в контексте правопреемственности государств;
– особая защита должна предоставляться детям, родившимся на
их территории и не приобретшим при рождении другого гражданства;
– ограничительные условия в отношении утраты гражданства на
основании закона;
– обязанность государств аргументировать и предоставлять в
письменном виде свои решения в отношении гражданства.
Нужно решительно заниматься проблемой отсутствия гражданства
у рома. Зачастую у них просто нет возможности заявить о своих интересах.
Исследование, недавно опубликованное Агентством по основным правам ЕС,
свидетельствует о том, что многие из них не знают, как обратиться к
омбудсменам, в другие национальные правозащитные организации.
В национальных планах действий в поддержку прав человека
должно быть уделено внимание выделению ресурсов на содействие юридической
работе в помощь цыганам без гражданства. В Хорватии в 2003 году была создана
структура по предоставлению бесплатной юридической помощи для рома. Это стало хорошим
шагом по пути необходимого повышения уровня правовой защищенности. Но в этой
области еще нужно осуществить очень много дополнительных инициатив.
Томас Хаммарберг