Долгое время АДЦ «Мемориал» реализовывал специальный проект правовой помощи поселениям цыган — для борьбы с особой исключенностью и дискриминацией жителей компактных цыганских поселений в России. Чаще всего это поселения цыган-котляров, расположенные практически во всех регионах РФ, вблизи большинства крупных городов. Большинство таких поселений образовались в результате политического решения властей СССР прекратить «бродяжничество» цыган (так называемый Указ 1956 года), – в то время цыганам официально были предоставлены земельные участки для строительства постоянных домов. После изменения правил владения землей и начала приватизации цыгане не смогли сориентироваться и должным образом оформить свои участки, поэтому в какой-то момент оказалось, что цыганские дома построены «незаконно» и могут быть «законно» снесены властями государства – преемника СССР. Вместо помощи в регистрации земель и участков многие цыгане в России получили «молчаливое согласие» властей продолжать жить в неоформленных домах, – правда, только до тех пор, пока не «грянет гром»: или очередной чиновник решит повысить свою популярность и объявит цыганам войну, или земля в пригороде понадобится для строительства нового торгового центра.
Решения о сносах и выселениях цыган часто реализуются с применением насилия, никогда не предоставляется альтернативное жилье, что нарушает международные нормы. В Калининграде такое насильственное выселение цыган было обжаловано в ЕСПЧ. В некоторых случаях, когда удается узнать об угрозе сноса и начать общественную кампанию в защиту, с привлечением международных организаций, оказывается возможным избежать сносов (например, в Волгограде, в Челябинске, когда были направлены письма от международных организаций FIDH и ERRC, цыганские поселения не были снесены).
Насильственное лишение жилища и насильственное перемещение являются нарушением международных стандартов (прежде всего, в части права на достойное жилище, гарантированного Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, Конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации) и развивающих эти стандарты рекомендаций международных органов, которые обязательно должны учитываться Российской Федерацией, в деятельности всех государственных органов. Помимо того, что снос домов компактных цыганских поселений, даже в случае, когда эти дома не зарегистрированы или расположены на неоформленных земельных участках, сам по себе является нарушением международных обязательств РФ в сфере защиты прав цыганского этнического меньшинства, рекомендаций Комитета по ликвидации всех форм расовой дискриминации 2008 года (рекомендация 26), Совета Европы и других международных организаций, снос домов, в которых проживают несовершеннолетние дети, без предоставления альтернативного жилья, недопустим ни при каких обстоятельствах. Поскольку незарегистрированные дома являются единственным местом жительства многих семей с несовершеннолетними детьми, среди которых почти все семьи многодетные, снос домов создает реальную угрозу жизни, здоровью и развитию проживающих в них детей. Конституционный Суд РФ в Постановлении 8 июня 2010 г. также отметил, что право на жилище является ключевым для создания достойных условий жизни и развития ребенка. Без реализации права на жилище невозможна реализация большинства социально-экономических прав детей (в первую очередь, права на охрану здоровья и права на образование). Тем более недопустим снос домов, которые являются единственным местом жительства детей, без предоставления семьям альтернативного жилья.
В 2010 — первой половине 2012 гг. практика сноса цыганских поселений в России была приостановлена и возникла иллюзия того, что РФ начала соблюдать свои международные обязательства и прислушиваться к рекомендациям в сфере защиты прав цыган, но в 2012 году сносы возобновились. Так, в октябре 2012 года были снесены 5 цыганских домов в поселении Топки Кемеровской области. Перед наступлением сибирской зимы 35 человек, в том числе малолетние дети, остались без жилья. Еще 18 домов этого поселения остаются под угрозой сноса. В 2012 году угрозы сносов в отношении цыганских домов были озвучены местными администрациями в Рязани, Кургане, Волгограде, но в результате предпринятых жителями поселения, юристами и правозащитниками мер пока не были реализованы.
Угрозы сносов домов существует и в крупнейшем цыганском поселении в России в Плеханово Тульской области, где компактно проживают более 2000 цыган-котляров. Усилиями жителей поселения были оформлены только некоторые дома, большинство домов остаются незарегистрированными. При этом как сами жители, так и АДЦ «Мемориал» неоднократно обращались к местным и региональным властям с просьбой содействовать решению проблем цыганского поселения. Так, еще в декабре 2006 года при участии сотрудников Министерства регионального развития РФ состоялся круглый стол, посвященный проблемам цыганской общины в Тульской области, на котором было принято решение помочь цыганскому поселению в решении социально-экономических проблем, но за 6 лет так и не была решена главная проблема — отсутствие регистрации домов и земельных участков. В октябре 2012 года жители цыганского поселения Плеханово Ленинского района Тульской области обратились в АДЦ «Мемориал» с просьбой защитить от угрозы сноса свои незарегистрированные дома. По словам цыган, они узнали о том, что районная администрация готовит иски в суд о сносе большого числа домов. Жители поселения сообщали, что это связано с антицыганскими настроениями в регионе, которые активно поддерживаются администрацией. В других районах Тульской области, в которых есть цыганские поселения, также предпринимаются попытки выселения цыган (в Щекинском районе Тульской области уже есть решения суда о сносе недавно построенных цыганских домов, в дер. Федоровка Тульской области с помощью адвоката удалось защитить цыганское поселение от сноса в суде).
Жители Плеханово добились согласия представителей администрации Тульской области провести встречу для обсуждения ситуации, с участием АДЦ «Мемориал», но 20 ноября 2012 года, когда встреча должна была состояться, сотрудники администрации отказались встречаться с правозащитниками и с жителями табора. В декабре 2012 года администрация Ленинского района Тульской области, в котором расположено цыганское поселение, уже подала в районный суд 124 иска о сносе незарегистрированных домов. К началу февраля 2013 года, как сообщают СМИ, 46 исков уже были рассмотрены и требования администрации были полностью удовлетворены. Скорее всего, остальные решения будут такими же. В решениях суда указано, что жители должны разобрать свои «незаконно построенные» дома до 1 мая 2013 года, а в случае, если этого не будет сделано, дома будут снесены властями. Единственной возможностью противостоять сносам 124 цыганских домов в настоящее время является привлечение максимального внимания к ситуации и обращения международных организаций с указанием российским властям на недопустимость таких действий.
Вместе с тем, проблема незарегистрированных цыганских поселений власти РФ официально признают в своем отчете в Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации, в ответ на рекомендацию Комитета изменить политику сноса незарегистрированных цыганских поселений, но не приводят никаких конкретных мер для улучшения ситуации. При этом решения о сносе «самовольно построенных» цыганских домов признаются полностью законными по российскому законодательству, все попытки обращаться к должностным лицам или к суду с позиций защиты уязвимых групп и уважения прав человека в этой ситуации разбиваются о доводы о «законности» сноса и необходимости соблюдения норм и правил регистрации.
Помимо постоянной проблемы угрозы сноса, решение которой требует затрат времени и денег и часто недоступно цыганским семьям без посторонней помощи, жители цыганских поселений подвергаются дискриминации во всех сферах взаимодействия с государственными органами. Так, цыгане часто становятся жертвами полицейского произвола, цыганские поселения — удобной мишенью для массовых обысков и рейдов. В сфере реализации социально-экономических прав отказы, формально связанные с отсутствием документов, регистрации, образования, фактически становятся основой структурной дискриминации цыганского населения, а наиболее эффективные способы ее преодоления — прежде всего, обязательное и качественное образование, – не используются государством в качестве позитивных мер. Более того, в сфере образования часто по инициативе местных властей и администраций школ сохраняется сегрегация цыганских детей в отдельных школах и отдельных классах, а на то, что цыганские дети не ходят в школу вообще или прекращают ходить в 3-4 классах, органы в сфере образования не обращают внимания.
Жители компактных цыганских поселений нуждаются в особой защите в связи с крайне низким уровнем жизни, в том числе неприемлемым уровнем жизни и развития детей, но подвергаются, напротив, особым притеснениям со стороны региональных и местных властей. Социально-экономические проблемы не решаются, более того, государством создаются дополнительные проблемы — сносы «незаконных поселений», полицейские рейды, сегрегация детей в школе.
Практика работы по проекту «Правовая помощь поселениям цыган в России» показала, что основная часть усилий по защите от дискриминации была направлена против действий государственных органов. Международные письма для защиты от сноса, адвокаты для защиты от необоснованных задержаний, обращение в юридические фирмы для оформления земельных участков и домов, издание пособий и встречи с учителями против нежелания обучать цыганских детей, – все это делалось в разных регионах в ответ на решения различных руководителей, поддерживаемых судами. Такая ситуация — результат реальной государственной политики в отношении цыганских поселений в настоящее время.
На фоне таких деструктивных действий государства некие надежды подавали сообщения о разработке и утверждении позитивной государственной политики относительного цыганского меньшинства. Принять такой план рекомендовал, в частности, Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации по результатам прошлой сессии в 2008 году. За несколько месяцев до представления в этот Комитет очередного официального доклада Российской Федерации СМИ сообщили, что такой документ готовится, и к заседанию Комитета в феврале 2013 года председателем Межведомственной рабочей группы по вопросам межнациональных отношений Д.Н. Козаком был, наконец, утвержден «Комплексный план мероприятий по социально-экономическому и этнокультурному развитию цыган в Российской Федерации на 2013-2014 гг., разработанный Минрегионом России».
Для того чтобы понять, какие именно меры будут приниматься и есть ли в плане какие-либо меры реальной помощи цыганам, АДЦ «Мемориал» направил в Министерство регионального развития обращение с просьбой предоставить текст плана, поскольку даже после утверждения сам текст документа так и не появился в открытом доступе. В ответ на запрос в АДЦ «Мемориал», действительно, прислали текст плана, состоящего из перечня 20 мероприятий для улучшения жизни цыган, краткого описания условий и сроков их реализации, ответственных исполнителей и источников финансирования. При этом набор и порядок этих мер создает впечатление хаотичного набора «ответов» разработчиков плана на собственные представления о проблемах цыган в России. Так, первой мерой утверждена реализация программы Совета Европы «по подготовке медиаторов по вопросам взаимодействия цыганских общин с органами исполнительной власти» (причем не указывается, как именно будет осуществляться программа, — видимо, органы исполнительной власти субъектов РФ, перечисленные в качестве «ответственных исполнителей», должны действовать по своему усмотрению). А вторая мера — «разработка и утверждение комплекса профилактических мероприятий по противодействию незаконному обороту наркотических средств в цыганской среде». Это как раз «рейды» и «антицыганские кампании», которые правоохранительные органы и так регулярно проводят в отношении цыганского населения и являются дискриминацией, – видимо, авторы плана уверены, что нормативное закрепление дискриминационных действий полиции приведет к улучшению положению цыган в России.
Многие мероприятия плана (такие, как «оказание методической и организационной помощи российским цыганам в обеспечении самозанятости по принципу «бизнес-инкубаторов», «проведение творческих мастерских для руководителей любительских художественных театров (на базе театра «Ромэн»)», проведение пресс-конференций с участием лидеров национально-культурных автономий российских цыган) не направлены напрямую на улучшение социально-экономического положения цыган, а их эффективность во многом зависит от того, кем и по какой программе они будут проводиться. Например, если мнение лидеров национально-культурного объединения не отражает реальные проблемы всего цыганского населения, то проведение пресс-конференции с их участием никак не будет содействовать достижению заявленных целей.
Кроме мероприятий, сомнительных с точки зрения эффективности, в плане есть и очевидно нелепые предложения, которые показывают непонимание авторами плана задач интеграции цыган. Так, предлагается создание «кружков для детей по обучению традиционным ремеслам (кузнечество, коневодство, вышивка, шитье, плетение и т.д.) в местах компактного проживания российских цыган». Таким образом, дети цыганских поселений, которые и так страдают от изолированности в связи с сохранением традиционного уклада жизни, лишенные доступа к качественному образованию, будут с 2013 года при поддержке государства заниматься вышивкой и кузнечным делом (к слову, в научной литературе по культуре цыган нет упоминаний о том, что шитье или вышивание когда-либо были их «традиционными» занятиями, а кузнечество и коневодство давно и прочно забыты во многих общинах, не говоря уже о технической и материальной сложности организации подобных «кружков»). При этом у цыганских детей не будет возможности выбора — заниматься ли им в кружке «традиционного» вышивания или на «нетрадиционных» компьютерных курсах, – чиновники Минрегионразвития заранее определили сферу интересов детей только на основании их национальности.
Даже полезные и правильные мероприятия плана – такие, как социальные услуги на дому для цыганских семей, профилактика безнадзорности среди цыганских детей, обеспечение цыганского населения документами, удостоверяющими личность, — в том виде, в котором они описаны и, главное, как они будут реализованы, могут не привести к улучшению жизни цыганского населения. Так, отсутствует детальное описание действий органов государственной власти, не указан размер финансирования мероприятий (он будет определен органами исполнительной власти), не предусматривается привлечение к реализации плана правозащитных организаций и экспертов и каких-либо неправительственных организаций, кроме ФНКА российских цыган.
В то же время в «комплексном плане» отсутствуют ключевые меры, необходимые для решения проблем интеграции цыган. Прежде всего, это обеспечение обязательного качественного образования для всех цыганских детей, создание условий для получения цыганами среднего и высшего профессионального образования. В плане нет ни слова о проблеме сегрегации цыганских детей, о том, что многие цыганские дети не посещают школу, а если и посещают, то не получают образования, соответствующего федеральным стандартам. Ни слова нет о борьбе с дискриминацией в отношении цыган – эта проблема как будто вовсе не существует в представлении авторов плана. Не запланировано никаких мероприятий по предотвращению произвола полиции в отношении цыган, нет конкретных мер по легализации домов и земельных участков цыганских поселений – хотя первоначально Минрегионразвия заявлял это в качестве одного из приоритетов.
Свои замечания и пожелания к проекту плана АДЦ «Мемориал» представил на сессии Комитета по ликвидации расовой дискриминации в феврале 2013 года, и в своих рекомендациях Комитет отдельно указал, что план действий в отношении цыган должен разрабатываться с участием общественных экспертов и представителей цыганских сообществ и включать в себя меры по доступу цыган к образованию, жилью, работе, с особым вниманием к защите цыганских женщин (рекомендация 15). Эти рекомендации, к сожалению, никак не повлияли на разработку и принятие плана.
Таким образом, даже независимо от того, насколько далеко будет реальное исполнение от задуманного, вряд ли можно ожидать существенного улучшения положения цыган в России, хотя специальный план представляется властями как немалое достижение РФ в сфере защиты прав цыган. Кроме того, с сожалением приходится отмечать непонимание руководителями Министерства регионального развития проблем цыганского этнического меньшинства. Создается ситуация, при которой «теория» помощи цыганам никак не соответствует дискриминационной практике отношения к ним государственных органов. Такая «раздвоенность» теории и практики только ухудшает положение с защитой прав цыган в России, поскольку означает непризнание проблемы дискриминации цыган и, следовательно, отсутствие каких-либо мер по ее преодолению.
Анна Удьярова