Обратная связь
Попадая в чужое государство, человек становится уязвимым в правовом отношении и оказывается в своеобразном меньшинстве. Не раз к нам обращались обеспокоенные граждане ближнего и дальнего зарубежья, намеренные полноправно жить в России или желающие законно пребывать на территории нашего государства во время работы или учебы.
Такие вопросы типичны: ведь даже дипломированному юристу понадобится открыть не один документ, чтобы понять требования законодателя в конкретной ситуации. Что же говорить об иностранцах, которые не только от российских законов далеки, но зачастую не владеют русским языком?
Очевидно, что людям нелегко преодолеть нешуточные бюрократические барьеры, неизбежно сопровождающие любую формальную процедуру. Сегодня мы расскажем, в каком порядке следует действовать иностранному гражданину, чтобы его нахождение в Российской Федерации было законным и не омрачилось проблемами, а также предупредим о возможных трудностях, вызванных противоречиями в самих законах.
Конституция РФ провозглашает права человека высшей ценностью и гарантирует их соблюдение не только для граждан, но и для всех людей, находящихся на ее территории. И хотя иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, они составляют особую категорию, нуждающуюся в специальном регулировании. Основными документами, закрепляющими правовой статус иностранцев, являются:
– Федеральный закон №115-ФЗ от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ»;
– Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ “О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации”;
– Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ “О гражданстве Российской Федерации” – для лиц, желающих получить российское гражданство;
– Законы субъектов федерации, а также подзаконные акты: постановления Правительства, инструкции МВД, приказы МИД и другие документы.
Система законодательства в области регулирования положения иностранных граждан подвергается обоснованной критике правозащитников: к примеру, в публикациях С.А. Ганнушкиной (председатель организации «Гражданское содействие», член совета ПЦ «Мемориал»), О.Н. Зименковой, (президент Центра защиты прав человека имени Эрнеста Аметистова, профессор МГИМО). В частности, многие законы не согласованы друг с другом, а иногда и с Конституцией РФ, в них отсутствует четкая структура. Не является исключением и ФЗ «О правовом положении иностранных граждан…» 2002 г. Он заменил давно устаревший закон 1981 г., однако, в отличие от прежнего, он посвящен не столько определению правового статуса иностранцев, сколько правилам пребывания на территории РФ. Правам и обязанностям же отведено всего несколько статей. В целом закон содержит такое количество отсылочных норм, что без издания как минимум 14 подзаконных актов правительства он просто не может применяться. Понятно, что такая структура еще более усложняет процесс въезда и передвижения иностранцев.
Формулировка статьи 3 Закона «О правовом положении…»: “наряду с этим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется международными договорами Российской Федерации”, не соответствует п.4 ст.15 Конституции РФ, предусматривающему приоритет норм международного права над внутренним законодательством РФ: “Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора”. Отсутствует в ст.3 Закона и положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это означает, что из сферы регулирования правового статуса иностранцев исключаются или, по крайней мере, не учитываются, предписания Международных пактов о правах человека, Европейской конвенции о правах человека и основных свободах и другие международно-правовые нормы и принципы.
Категории иностранных граждан
Из п.1 ст.2 Закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ» следует, что «иностранный гражданин – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства». Все иностранные граждане подразделяются законом на три основные группы: постоянно и временно проживающие, а также временно пребывающие в России.
Временно пребывающий в РФ иностранный гражданин – лицо, прибывшее в Российскую Федерацию и получившее миграционную карту, содержащую сведения об иностранном гражданине и о сроке его временного пребывания в Российской Федерации.
Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы, а если гражданин, прибыл в безвизовом порядке – не более 90 суток, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом (п.1 ст.5 Закона), после чего гражданин обязан либо покинуть территорию Российской Федерации, либо получить документ, дающий ему право находиться здесь дальше. Таким образом, граждане, въезжающие в Россию в упрощенном порядке, оказываются в худшем положении, чем остальные, как это ни парадоксально.
Временно проживающий в РФ иностранный гражданин – лицо, получившее разрешение на временное проживание в виде отметки в документе, удостоверяющем личность.
Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину на 3 года в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации (ст.6 Закона).
Без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину:
1) родившемуся на территории РСФСР или Российской Федерации;
2) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных детей – граждан РФ;
3) имеющему нетрудоспособного родителя – гражданина РФ;
4) состоящему в браке с гражданином РФ, имеющим место жительства в РФ;
5) осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации;
6) поступившему на военную службу на срок его военной службы;
6.1) являющемуся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию.
Чтобы получить разрешение на временное проживание, иностранный гражданин подает заявление в территориальный орган исполнительной власти в сфере миграции или в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве проживания этого гражданина, после чего в шестимесячный срок указанные органы выдают ему такое разрешение либо отказывают. Очевидно, этой возможностью не могут воспользоваться граждане, прибывшие без визы, – в основном это граждане СНГ, составляющие большинство въезжающих в Россию иностранцев, т.к. ждать 6 месяцев им не разрешено.
Каждый год временно проживающий в России гражданин обязан подтверждать факт своего проживания, подкрепляя уведомление справкой о доходах.
Для получения разрешения на временное проживание иностранный гражданин, прибывший без визы, подает в территориальный орган миграционной службы:
1) заявление о выдаче разрешения на временное проживание;
2) документ, удостоверяющий личность и признаваемый Российской Федерацией в этом качестве;
3) миграционную карту с отметкой органа пограничного контроля о въезде в РФ или с отметкой миграционного органа о ее выдаче;
4) квитанцию об уплате государственной пошлины.
Кроме того, иностранный гражданин данной категории обязан представить в орган, принявший его заявление о выдаче ему разрешения на временное проживание:
1) документы, подтверждающие отсутствие у него заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, а также сертификат об отсутствии у него ВИЧ-инфекции, – в течение тридцати суток со дня подачи им заявления о выдаче ему разрешения на временное проживание;
2) свидетельство (уведомление) о постановке данного иностранного гражданина на учет в налоговом органе – в течение одного года со дня его въезда в Российскую Федерацию.
Закон не содержит перечня заболеваний, препятствующих получению разрешения, и, по мнению О. Зименковой, иностранцы не станут обращаться в медицинские учреждения из опасений быть выдворенными из РФ, что и создаст инфекционную опасность для окружающих.
Постоянно проживающий в РФ иностранный гражданин – лицо, получившее вид на жительство (документ, подтверждающий его право на постоянное проживание в Российской Федерации, а также право на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в нее).
При наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению, поданному в миграционный орган не позднее, чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание, может быть выдан вид на жительство (ст.8 Закона). До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание.
Вид на жительство выдается на пять лет и по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет.
Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин также обязан ежегодно подтверждать свое проживание в РФ в миграционном органе по месту получения вида на жительство. В уведомлении требуется указывать, помимо личных данных, следующие сведения:
место (места) работы и продолжительность осуществления трудовой деятельности, размер и источники дохода за очередной год со дня получения им вида на жительство – в случае несоответствия размера дохода установленной Правительством норме в продлении срока проживания гражданину может быть отказано;
период нахождения данного иностранного гражданина за пределами Российской Федерации в течение очередного года со дня получения им вида на жительство (с указанием государств выезда).
Сам термин «режим пребывания (проживания)», введенный Законом, не разъясняется и позволяет административным органам расширенно толковать его, что может привести к нарушениям прав граждан.
Права и обязанности иностранных граждан
Ряд статей Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ» 2002 г. посвящен правам и обязанностям иностранцев. Так, регламентируется передвижение граждан в пределах России, их трудовая деятельность, отношение к избирательному праву, гражданской и военной службе. Однако в законе не содержится перечня таких прав, как имущественные и неимущественные права, право на социальное обеспечение, на образование, жилище, участие в общественных организациях, на свободу совести и иные права, которые составляют правовой статус иностранного гражданина.
Еще во время учебы в университете в рамках спецкурса «Права человека» я участвовала в проведении опроса о том, что знают люди о своих правах и способах их защиты. Иностранные граждане, отвечавшие на вопросы, отметили, прежде всего, нарушения своего права на свободу передвижения.
Несмотря на провозглашенное в ст.11 Закона право на свободу передвижения иностранных граждан в пределах Российской Федерации, другие положения Закона сводят его на нет, что противоречит обязательствам гарантировать свободу передвижения, взятым Российской Федерацией по международным договорам (Минская конвенция стран-участников СНГ 1993 г., Протокол №4 1963 г. к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.). Не согласуются нормы данной статьи и с закрепленным в Конституции принципом свободы передвижения и выбора места жительства (ст.27). Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации (ст.11). Это означает, что иностранный гражданин не сможет выезжать на отдых, на работу, временно проживать с родственниками российского супруга и т.д., и тем самым, по мнению О. Зименковой, будут нарушены другие права – на труд, отдых, охрану здоровья, доступ к культурным ценностям.
Нарушение режима пребывания влечет административную ответственность, а неоднократное наступление ответственности за один год является основанием для аннулирования разрешения на временное проживание (ст.7 п.1 подпункт 7), вследствие чего гражданин может пострадать, даже если отсутствовал в месте своего жительства по уважительной причине.
ФЗ «О правовом положении иностранных граждан» устанавливает единое основание для въезда иностранных граждан в Россию – приглашение гражданина РФ или российской организации, полученное в миграционном органе или в органе внутренних дел в соответствии с правилами, утвержденными Приказом МИД РФ 12.02.04 №1833 по ходатайству приглашающего лица. Для целей обучения и работы установлены специальные формы приглашений.
По прибытии в Российскую Федерацию иностранные граждане подлежат миграционному учету, т.е. регистрации по месту жительства (для проживающих граждан) и учету по месту пребывания (для временно пребывающих). Правила учета закреплены в Федеральном законе от 18.06.2006 г. №109-ФЗ “О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации”. Постоянно или временно проживающий гражданин подает заявление о регистрации в миграционный орган по месту нахождения жилого помещения, право пользования которым он имеет (ст.14 п.1), прилагая к нему документ, удостоверяющий личность, вид на жительство/разрешение на временное проживание и документы, подтверждающие право пользования жилым помещением. Как правило, хозяева квартир не желают регистрировать проживающих в них по договору аренды людей, даже знакомых. Но если для граждан России это не всегда важно, то для иностранных граждан такая ситуация может создать угрозу незаконного нахождения в государстве. И хозяев не уговорить, и миграционную службу не убедить в своей невиновности, сетуют иностранцы. А ведь еще и милиция проверяет документы тут и там, – выходить из дома без регистрации небезопасно! Приходится обращаться в сомнительные юридические фирмы, и надеяться на удачу…
Выезжая за пределы места жительства, постоянно проживающий иностранный гражданин обязан встать на учет по месту пребывания в течение 7 дней со дня прибытия, а временно проживающий или пребывающий – в течение 3 дней. Принимающая сторона направляет в миграционный орган заявление с документами гражданина (ст.22). В случае пребывания гражданина в санатории, гостинице, больнице и т.д., уведомляет миграционную службу данная организация (ст.20 п.5). Правила регистрации, а также формы заявлений установлены Правительством РФ (Постановление от 15.01.2007 №9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ»).
Вызывает тревогу правозащитников и регулирование трудовых прав иностранцев. Во-первых, считает С.А. Ганнушкина, трудовые отношения не приведены в единую систему, во-вторых, иностранный работник – временно пребывающий гражданин – очень зависим от работодателя. Исходя из положений закона «О правовом положении…», иностранный работник обязан иметь разрешение на работу (за исключением отдельных категорий работников), однако в нем не упомянуты срок договора, оплата труда, страхование и т.д. А при безвизовом въезде срок договора не может превышать 1 года, хотя основную массу иностранных работников составляют именно прибывшие без оформления визы граждане СНГ. Нарушение гражданско-правового договора определяется работодателем в бесспорном порядке, что создает основу для произвола, кроме того, ст.18, п.8 прямо требует от работодателя информирования правоохранительных органов о нарушении иностранцем договора.
В соответствии с законодательством, иностранные студенты не вправе работать во время учебного года. Несмотря на это привлечение учащихся широко практикуется работодателями (в основном, частными предпринимателями), а такой работник оказывается в крайне невыгодном и тяжелом положении, как это произошло со знакомым мне человеком. Естественно, договор работодатель с ним не заключал, зная, что использует иностранную рабочую силу незаконно. На это он и ссылался, когда наивный студент был «уволен» и остался без обещанной оплаты.
Наконец, при введении в действие Закона «О правовом положении…» юристам пришлось столкнуться с нелепой ситуацией, когда постоянно проживающие в РФ иностранные граждане, въехавшие раньше на законных основаниях, получили статус временно пребывающих (ст.37) и фактически должны были начинать процедуру регистрации с нуля. Нередко к нам обращаются за помощью цыганские переселенцы из стран бывшего СССР, которые встречают препятствия при получении российского гражданства и прописки, а значит лишаются и доступа ко многим социальным и экономическим правам.
К сожалению, существующее законодательство не столько защищает самих иностранных граждан на территории Российской Федерации, сколько вводит ограничительные меры, направленные на предотвращение неправомерных действий иностранцев. Однако закон, каким бы несовершенным он ни был, необходимо соблюдать, ибо его незнание не освобождает от ответственности. В этом вам готовы помочь юристы «Мемориала» Марина Носова, Марина Арефьева и Мария Крашенинникова. Обращайтесь за консультацией по телефонам: 575-90-50, 317-89-30, 7 921 759 3951.