«Право цыган на жилье и проблема насильственных выселений в России»
Дополнение и обновление совместного отчета Международной федерации за права человека и АДЦ «Мемориал» 2008
Март 2011
К 48-й сессии Комитета по экономическим, социальным и культурным правам в мае 2011 года Международная федерация за права человека (FIDH) и Антидискриминационный центр (АДЦ) «Мемориал» представляют настоящее обновление, охватывающее период с 2008 года по декабрь 2010 года, к отчету «Право цыган на жилье и проблема насильственных выселений в России», опубликованному в июле 2008 года.
Угроза насильственных выселений остается реальностью для всех цыганских общин, в которых дома и земля не зарегистрированы, либо зарегистрированы частично. В своей деятельности АДЦ «Мемориал» снова продолжает сталкиваться с ситуациями, аналогичными представленным в отчёте 2008 г.
Рекомендации в отношении запрета выселений не были приняты во внимание. По- прежнему не существует законодательного запрета выселений, а местные власти продолжают руководствоваться принципом «законности» своих действий по выселению и сносу незарегистрированных домов. Также сохраняется полная зависимость цыганских поселений от местной власти. Причем неоформленность домов цыганского поселения часто используется как один из административных «рычагов давления» на членов общины, в частности как способ запрета обращения в правоохранительные органы, выступая при этом в качестве одного из элемента системной дискриминации цыганского населения.
Также можно отметить позитивные изменения в законодательстве, включающие решение Конституционного Суда Российской Федерации, защищающее права детей на жилище. Также в некоторых регионах были приняты законы о предоставлении земель многодетным семьям (хотя применение этих законов в отношении цыганских семей затруднено дискриминационным отношением административной системы в целом).
На международном уровне также признается проблема насильственных выселений и принимаются рекомендации по устранению угроз насильственных выселений. В недавней Страсбургской декларации по защите прав цыган (принятой 20 октября 2010 г.) Совет Европы снова подчеркнул важность реализации прав цыган на жилище и принятия государством адекватных мер по реализации прав на жилище и защиты от насильственных выселений.
Угрозы выселения цыганского поселка в пос. Шагол Курчатовского района Челябинска в июле 2010 года
Ситуация, сложившаяся в июле 2010 г. в Челябинске (в цыганском поселении Шагол, Курчатовского района г.Челябинска) представляет собой пример продолжающихся угроз выселения со стороны городской администрации и эффективного правозащитного реагирования.
5 июля 2010 г. АДЦ «Мемориал» стало известно о реальной угрозе инициирования процесса насильственного выселения цыган, проживающих в посёлке Шагол Курчатовского района города Челябинска. В организацию обратились представители цыганского поселения, которые узнали из СМИ о поручении главы Администрации города Челябинска (Давыдова С.В.) начальнику УВД «разобраться» и проверить легитимность цыганского поселения («картонных домов») в поселке Шагол. Эта информация была подтверждена сотрудниками пресс-службы Администрации, которые пояснили, что поселение цыган незаконно, и начальнику УВД предписано в кратчайшие сроки «принять меры» в отношении нарушителей. Поскольку ранее со стороны представителей власти неоднократно поступали угрозы о возможном «выселении» и «депортации», а также принимая во внимание общее заведомо негативное отношение сотрудников правоохранительных органов города к цыганам и обычно используемые методы воздействия (запугивания, угрозы, насилие), крайне встревоженные и напуганные сложившейся ситуацией цыганские жители обратились в АДЦ «Мемориал» с просьбой защитить их от возможного насильственного выселения.
Ранее сотрудники АДЦ «Мемориал» посещали цыганское поселение в г. Челябинске и выяснили, что цыгане проживают в черте города с 1994 года, многие дети родились на территории г. Челябинска, имеют справки из городских роддомов, но не могут получить свидетельства о рождении из-за отсутствия документов у родителей. Жители посёлка неоднократно обращались в государственные органы (районная администрация, УФМС) с просьбой оказать содействие в оформлении личных документов. Есть письменные свидетельства обращения к губернатору Челябинской области с жалобой на УФМС Курчатовского района, затягивающее получение документов. Кроме того, жители обращались за юридической помощью в целях регистрации домов и участков, подавали заявления в органы, ответственные за регистрацию, но встретили сопротивление представителей власти. Поэтому ссылки администрации на то, что им не было известно о поселении, которое существовало на протяжении пятнадцати лет, выглядят несколько странно.
Особенно заявители обеспокоены судьбой детей посёлка (около 200 человек), многие из которых страдают тяжелыми формами различных заболеваний и, по словам родителей, могут не перенести насильственного выселения из домов, которые являются для них единственным местом жительства. Между тем право на жилище, как отмечает Конституционный Суд в Постановлении 8 июня 2010 г., является ключевым для создания достойных условий жизни и развития ребёнка. Без реализации права на жилище невозможна реализация большинства социально-экономических прав детей (в первую очередь, права на охрану здоровья и права на образование). Тем более недопустим снос домов, которые являются единственным местом жительства детей, без предоставления семьям альтернативного жилья. Решение о сносе самовольных построек, в которых проживают дети, в любом случае не должно приниматься без тщательного изучения условий жизни детей, без привлечения социальных органов и служб, без поиска наименее ущемляющего основные права детей варианта урегулирования. В противном случае даже формально законное решение может привести к отрицанию прав детей, а такие решения не могут считаться правовыми в государстве, признающем права и свободы человека высшей ценностью.
Кроме того, когда угрозы насильственного лишения жилища касаются группы населения, определенной по национальному, социальному и имущественному признакам, можно говорить о дискриминационном подходе, который в отношении детей специально запрещён в Конвенции о правах ребенка (ст. 2) и является безусловно незаконным, как и любая дискриминация. Хотя формально решение принимается по иным основаниям, фактически насильственному выселению подвергается группа людей именно по национальному и социально-имущественному признаку (наиболее бедные цыганские поселения, не имеющие возможность купить или зарегистрировать дома), причём негативные меры принимаются в отношении лиц, которые по своему положению более всего нуждаются в социальной поддержке.
В отношении взрослого цыганского населения насильственное лишение жилища и насильственное перемещение также являются нарушением международных стандартов (прежде всего, в части права на достойное жилище, гарантированного Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, Конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации) и развивающих эти стандарты рекомендаций международных органов, которые обязательно должны учитываться Российской Федерацией, в деятельности всех государственных органов. Причём статус «самовольных построек», не признаваемых жилищем по российскому законодательству, в практике применения международных норм вовсе не лишает лицо защиты как права на жилище, так и права на неприкосновенность жилища и соблюдение процессуальных гарантий административной и судебной процедур изъятия. Право на достойное жилище в международной практике включает позитивные обязательства государства принимать все возможные меры по созданию безопасных и достойных условий проживания, недопустимость произвольного выселения, на что не раз обращал внимание Комитет по социальным, экономическим и культурным правам.
В отношении непосредственно цыган проблема реализации права на достойное (адекватное) жилье поднималась ещё в Совместном заявлении Комиссара по правам человека Совета Европы Томаса Хаммарберга и Специального докладчика ООН по правам на жилье (2000-2008) Милуна Котари,1 в котором подчеркивалась недопустимость насильственного выселения, в том числе и не оформленных должным образом цыганских посёлков.
Для защиты от непосредственной угрозы выселения от АДЦ «Мемориал» были направлены письма-ходатайства в защиту цыган посёлка Шагол, в которых внимание ответственных за принятие решение лиц обращалось на незаконность насильственных выселений, нарушающих международные стандарты (прежде всего, в части права на достойное жилище, гарантированного Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, Конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации) и развивающие эти стандарты рекомендации международных органов. Для предотвращения нарушения прав жителей поселка, в том числе детей, были поданы обращения к Уполномоченному по правам человека, Уполномоченному по правам ребенка, в Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества. АДЦ «Мемориал» также обратился в международные организации (МФПЧ, ЕЦПЦ), которые приняли активное участие в защите цыганского поселения, также направив обращения к российским государственным органам и должностным лицам. В результате правозащитных обращений и привлечения общественности, деятельность администрации и правоохранительных органов города по выселению была приостановлена. Кроме того, по словам представителей цыганского поселения, в администрации им было предложено рассмотреть вопрос предоставления цыганам земли, на которой они проживают с 1994 года, для последующей регистрации домов поселка. Ответ администрации содержал информацию о создании специальной комиссии «для решения проблем цыганского поселения».
Административный порядок предоставления земли – проведение «аукциона»
По результатам работы комиссии «было принято решение рассмотреть возможность предоставления участков для переселения» жителей табора. В администрации пояснили, что будет организован аукцион, на котором цыгане смогут выкупить свои участки (по приемлемой и согласованной с общиной цене), а те участки, которые находятся в частной собственности «соседей» табора — могут заменить другими, равными по площади.
Аукцион по предоставлению земли был назначен на 17 декабря 2010, но не состоялся. Перенесен на январь 2011. Вне аукциона администрация предоставить землю не может, поскольку таковы законодательные правила предоставления земельных участков. При этом не учитываются особенности положения цыганских общин, проживающих на ранее официально предоставленных земельных участках, не зарегистрированных вовремя.
Связь нарушений права на жилище с реализацией социально-экономических прав цыган
Остаются актуальными иные проблемы, связанные с «неоформленностью» цыганских домов: невозможность получить постоянную или временную регистрацию для взрослых и детей. В свою очередь, отсутствие регистрации, по сложившейся российской административной практике (хоть и признанной противоречащей правам человека и Конституции) препятствует реализации почти всех социально-экономических прав (на медицинское обслуживание, пособия и пенсии, трудовых прав), в том числе и права детей на образование.
Формально регистрация является уведомлением о месте проживания гражданина, но на практике зарегистрироваться в незарегистрированном доме нельзя, что усугубляет негативное влияние нарушения прав цыган на жилище. На практике жители стараются зарегистрироваться в одном или нескольких оформленных домах поселка, что также невозможно в силу установленных в правилах регистрации ограничений (на определенной площади нельзя зарегистрировать больше проживающих, чем это установлено в законодательстве и инструкциях). Такая ситуация сохраняется до сих пор, несмотря на предпринимаемые законодательные попытки упростить порядок и процедуру регистрации по месту жительства.
Превентивные меры – «легализация» земельных участков и домов
Поскольку угрозы выселения и сноса домов, влекущие тяжелые социально-экономические последствия для жителей цыганских поселений, сохраняются и могут быть реализованы в любой момент (все зависит от воли конкретных представителей местных и региональных властей, от их отношения к цыганскому поселению), АДЦ «Мемориал» продолжает активно содействовать регистрации домов и земельных участков цыганских общин, — в качестве «превентивных мер» борьбы с насильственными выселениями.
Помощь в регистрации домов и участков оказывают юристы, представляющие интересы общины в государственных органах и судах. Нужно отметить, что регистрация домов и участков почти всегда оказывается сложным и длительным процессом сбора документов и обращения в суд. Кроме того, размеры государственных пошлин (за проведение землемерных работ, за обращение в суд, за свидетельство о регистрации) оказываются непосильны для цыганских семей. При этом местные власти и компетентные органы не оказывают содействия в легализации цыганских поселений, как предписано рекомендациями международных органов в целях интеграции цыган.
Такие «превентивные меры» принимались и принимаются АДЦ «Мемориал» во многих регионах (Липецкой области, Волгограде, Ленинградской области, Красноярском крае) и требуют больших затрат времени и средств.
Кроме того, в отдельных случаях в компетентные органы и организации направляются письма-ходатайства с просьбой содействовать реализации прав жителей цыганских поселений (так, в Липецк, в организацию, обеспечивающую газоснабжение, было направлено письмо с просьбой провести газопровод в цыганский поселок, хотя по правилам проводить газ можно только в зарегистрированные дома; в районную администрацию Омска было направлено письмо с просьбой содействовать реализации прав на жилище многодетных цыганских семей).
Угрозы выселения как инструмент давления со стороны местных властей
В последнее время АДЦ «Мемориал» столкнулся с проблемой использования «нелегального» статуса цыганских домов и земельных участков для оказания давления со стороны местных властей, что в некоторых случаях объясняет нежелание и противодействие оформлению домов и участков (осуществляемое в рамках одной административной системы).
Так, в судебном деле о защите прав детей цыганского поселения Калинин («Калиничи» — Тамбовская области) на образование, юристы АДЦ «Мемориал» стали свидетелями активного запугивания цыган-истцов, а также использование правил внутреннего устройства общины. Администрация обратилась к наиболее авторитетным членам общины, дав понять, что если женщины-истицы не откажутся от иска в защиту своих детей, то те жители, дома которых не зарегистрированы (а таких в поселке большинство), будут выселены[1]. Осознавая реальную возможность таких последствий, цыгане поселения были вынуждены принять эти условия и отказаться от иска.
Таким образом, нарушение права на жилище и постоянная угроза насильственного выселения лишили детей и родителей цыганского поселка права на судебную защиту, что свидетельствует о глубине структурной дискриминации цыганского населения, одним из самых эффективных элементов которой является угроза сноса домов и насильственного выселения.
АДЦ «Мемориал» и FIDH обращаются к Комитету по экономическим, социальным и культурным правам с просьбой продолжать настаивать на принятии властями Российской Федерации следующих мер:
– Немедленном прекращении практики насильственных выселений;
– Принятии законодательных мер против насильственных выселений в соответствии с международным законодательством;
– В случае выселения людей из их жилищ — предоставлении в кратчайшие сроки средств защиты, таких как: реституция, предоставление нового жилья и/или возмещение убытков;
– Преследование лиц, нарушающих закон и применяющих насилие в ходе выселений.
В отношении прав цыган на жилье и сопутствующего права доступа к экономическим, социальным и культурным правам:
– Принять закон по регулированию права на жилье и на землю, упрощающий процесс приватизации и обеспечивающий надежность землевладения;
– Зарегистрировать поселения цыган, чье землевладение не признано, и улучшить жилищные условия для гарантирования достойных условий жизни.
– Сделать возможной регистрацию цыган по месту жительства даже в тех случаях, когда их дома не зарегистрированы, чтобы дать им возможность пользоваться экономическими, социальными и культурными правами, включая доступ к образованию, здравоохранению, трудоустройству и т.д.;
– Принять развернутый федеральный план по улучшению положения цыганской общины, развитию и уважению ее культурного своеобразия, искоренению социальной и экономической маргинализации цыган, обусловленной, в первую очередь, плохими жилищными условиями, отсутствием документов, низкой посещаемостью цыганскими детьми школ и сложностями при трудоустройстве. Этот план должен познакомить российских граждан с историей и традициями цыган, чтобы искоренить антицыганские предрассудки, существующие в российском обществе;
– Пригласить представителей Специальных процедур ООН осуществлять свою деятельность в Российской Федерации.