«Проблема дискриминации и несоблюдения прав цыганских детей в российских школах»\2011
обновление к отчету 2009 г.
К 48-й сессии Комитета по экономическим, социальным и культурным правам в мае 2011 года Антидискриминационный центр (АДЦ) «Мемориал» представил обновление к отчету 2009 года «Проблема дискриминации и несоблюдения прав цыганских детей в российских школах». Обновление подготовлено при поддержке Международной федерации за права человека (FIDH) и охватывает период с 2009 года по декабрь 2010 года.
За прошедший период не было разработано и принято комплексное антидискриминационное законодательство, а также каких-либо актов, предусматривающих реализацию позитивных мер по улучшению ситуации в сфере образования дискриминируемых групп. Даже проект нового закона «Об образовании в Российской Федерации»[2], который выносился на общественное обсуждение, не предусматривает каких-либо конкретных норм по запрещению дискриминации. Отказ от термина «гражданин» (а следовательно, формально – и от требований личных документов, подтверждающих гражданство, при приёме ребёнка в школу) и замена его термином «обучающийся» также скорее всего не приведёт к изменению сложившейся практики образовательных учреждений (требований личных документов родителей и ребёнка, постоянной и временной регистрации), поскольку по-прежнему нет формального запрета образовательным учреждениям не принимать ребёнка без документов, а перечень необходимых для поступления документов утверждается самим учебным заведением.
Такое регулирование приводит к фактическому отказу в доступе к образованию различных групп населения[3], в том числе и цыган компактных поселений на территории Российской Федерации, которые часто, фактически являясь гражданами России, вынуждены обращаться в суд для доказательства своего проживания и наличия гражданства, либо приобретать гражданство заново. В течение 2010 г. АДЦ «Мемориал» продолжали получил многочисленные обращения от цыган, детей которых не принимали в школы из-за отсутствия документов[4].
Недостаточность принимаемых позитивных мер
Несмотря на отдельные улучшения в некоторых регионах, в целом действия местных властей по обеспечению прав цыганских детей на образование нельзя признать удовлетворительными и достаточными. Отдельные меры по интеграции, если они и принимаются в отношении цыганских детей, оказываются неэффективными в связи с общими социально-экономическими условиями, в которых проживают цыганские общины, а также общей дискриминационной системой отношений, складывающихся между цыганским населением и государственными органами, местным самоуправлением и администрациями школ. Местные и региональные органы власти, ответственные за организацию процесса обучения в субъектах, часто не осознают свои обязательства, в том числе и необходимость позитивных мер, по отношению к наиболее уязвимым группам населения.[5]
Нужно отметить, что у преподавателей и администраций школ, непосредственно работающих с детьми, также в большинстве случаев нет представлений о недопустимости сегрегации и дискриминации по национальному признаку (во время выступления на суде директор одной из школ, где обучаются цыгане, разделила детей на «наших» и «цыган», считая это нормальным). В одной из школ в Ленинградской области были проведены отдельные конкурсы «Супер-школьница» для цыган и не-цыган, а результаты этих конкурсов размещены на сайте.
В отдельных школах и поселениях ситуация с образованием цыганских школьников улучшилась, были приняты меры по интеграции, но такие улучшения имеют фрагментарных характер и связаны, как правило, с активным вмешательством общественных организаций и «доброй волей» местных властей, как, например, в ситуации в п. Нижние Вязовые (Республика Татарстан), изложенной в отчете.
Жители цыганского поселения обратились с просьбой оказать содействие в защите прав детей на образование, жаловались на низкий уровень знаний (после окончания четвёртого-пятого классов дети испытывали трудности с чтением, арифметикой), на обучение всех цыганских детей разных возрастов в одном классе. Цыганские ученики школы пос. Нижние Вязовые жаловались на то, что из года в год ходят в один и тот же класс, но не умеют даже читать, их изолируют от прочих учеников школы. В августе 2009г. АДЦ «Мемориал» обратился в Управление образования Зеленодольского района с целью привлечь внимание к проблемам реализации права цыганских детей на образование, особенно к практике сегрегации в школе посёлка Нижние Вязовые. 4 сентября 2009 г. сотрудниками Управления было организовано «родительское собрание», на котором родители единогласно проголосовали за обучение своих детей отдельно. Таким образом администрация школы попыталась легитимировать незаконную практику сегрегации цыганских детей, не учитывая фундаментальный характер прав детей на образование и обязанность государства и родителей обеспечить получение детьми основного общего образования, соответствующего федеральным стандартам.
Поскольку Управление образования и администрация школы так и не приняли никаких мер, в январе 2010 г. АДЦ «Мемориал» был вынужден обратиться в районную прокуратуру с жалобой на нарушение прав и законных интересов детей. Проведённая прокурорская проверка также не выявила нарушений — дети продолжали обучаться в «малокомплектном классе», не получая качественных знаний и возможности продолжения образования. В связи с важностью проблемы и длящимся характером нарушений прав детей, АДЦ «Мемориал» направил повторное заявление, настаивая на объективной проверке знаний детей и принятии конкретных мер в защиту их прав. Со своей стороны, АДЦ «Мемориал» провёл тестирование детей посёлка, выявившее крайне низкий уровень знаний, свидетельствующий о нарушении прав детей на образование. На повторное обращение был получен ответ по существу: в прокуратуре сообщали, что с нового (2010/2011) учебного года дети будут обучаться совместно. На запрос в школу также ответили, что дети будут обучаться совместно. По последним сообщениям цыганских родителей, их дети действительно обучаются в общих классах, регулярно посещают школу, уровень их знаний значительно повысился.
Аналогичная ситуация сложилась в расположенном неподалёку пос. Айша, в отношении которого также был получен ответ прокуратуры о необходимости осуществить интеграцию цыганских детей в общие классы. Несмотря на позитивное значение подобных изменений, необходимо отметить, что улучшения произошли только после неоднократных обращений АДЦ «Мемориал», в том числе и в правоохранительные органы, хотя реализация прав всех детей на образование – это непосредственная обязанность компетентных органов и местных властей, которая должна выполняться в отношении всех детей, без «напоминаний» о недопустимости дискриминации.
Экспертиза уровня образования: низкий уровень знаний цыганских детей
Дискриминационные условия обучения цыганских школьников, подробно изложенные в отчёте, приводят к невозможности получить образование, соответствующее государственным стандартам. Это подтверждают и независимые экспертизы уровня знаний цыганских школьников, проведённые экспертами АДЦ «Мемориал» в поселениях цыган в различных регионах России: в Республике Татарстан, в Тамбовской, Брянской областях, в Ленинградской области. Результаты тестирований показали крайне низкий уровень знаний цыганских школьников, несоответствие знаний программам и стандартам.
Для доказательства различия в качестве образования, получаемого школьниками-цыганами и остальными школьниками, крайне низкого уровня знаний по предметам основной программы, получаемых в большинстве «цыганских классов», АДЦ «Мемориал» организовал профессиональную экспертизу соответствия образовательным стандартам.
Например, экспертиза уровня образования детей цыганских классов деревни Верхние Осельки (в школе с отдельными классами для детей-цыган из цыганского поселения Пери), была проведена в октябре 2010 г. Эта экспертиза выявила «низкий уровень знаний и навыков» цыганских школьников.
Результаты экспертизы были представлены в форме письменных документов (справок)[6], которые могут использоваться как в суде, в том числе в Европейском Суде по правам человека, так и в отчетах о ситуации с соблюдением прав цыганских детей на образование.
Отсутствие равного доступа к эффективным средствам правовой защиты
Судебная защита прав цыганских детей также затруднена. Эффективную защиту и восстановление прав детей часто невозможно гарантировать даже при обращении в суд, примером чего может служить дело в районном суде Тамбовского района.
АДЦ «Мемориал» провел экспертизу уровня образования цыганских детей, собрал доказательства дискриминации и подал гражданский иск в районный суд. Иск содержал требования признать дискриминацию и восстановить нарушенные права цыганских детей, в соответствии с решениями Европейского суда по правам человека (D.H. and Others v. the Czech Republic[7], Oršuš and Others v. Croatia[8].). В качестве ответчиков были заявлены администрация района, управление образования и администрация школы.
Судом Тамбовского района иск был принят к рассмотрению, первое заседание состоялось 23 ноября 2010, явились сами истцы (родители цыганского поселения) и поддержали свои исковые требования по защите прав детей на образование. Но к следующему заседанию, которое состоялось 16 декабря 2010 г., органы власти Тамбовского района провели несколько встреч с родителями цыганских школьников. По словам родителей, им угрожали, а потом предложили отказаться от иска, пообещав построить новую школу.[9] В результате истцы, большая часть которых неграмотные, подписали отказ от всех требований, не понимая смысла самого заявления.
22 декабря 2010 г. состоялось последнее заседание. Представители ответчиков представили письменные заявления истцов об отказе от иска, и дело было прекращено судом в связи с отказом от исковых требований.
Таким образом, дело было закрыто в результате отказа истцов от иска под давлением местных властей, что является ярким примером отсутствия равного доступа цыган к эффективным мерам судебной защиты.
Также в своей деятельности АДЦ «Мемориал» продолжает выявлять поселения цыган, в которых дети вообще не посещают школу: например, большинство цыганских детей таборов, расположенных в пригородах Самары (пос. Красный Пахарь, Смышляевка и Яицкое) не посещают школу. При этом администрации районов и администрации школ не предпринимают никаких попыток обеспечения права цыганских детей на образование, учителя не интересуются причинами непосещения цыганскими детьми занятий.
Таким образом, ситуация с реализацией прав цыганских детей на образовании остаётся сложной, примеров эффективных позитивных действий со стороны властей крайне мало. На государственном уровне не разработано конкретной программы по интеграции цыганских детей, а на местном уровне чаще всего ситуация ухудшается бездействием властей и проявлениями косвенной дискриминации.
АДЦ «Мемориал» обращается к Комитету по экономическим, социальным и культурным правам с просьбой продолжать настаивать на принятии властями Российской Федерации следующих мер:
- Принять антидискриминационное законодательство, дав четкое определение дискриминации и сегрегации как одного из ее видов, с целью обеспечения прав цыганских детей, в том числе на недискриминацию в области образования. Внести изменения в Закон об образовании, решительно запретить сегрегацию в школах, разработать эффективные механизмы выполнения закона в вопросе запрета дискриминации по этническому принципу, контролировать выполнение Закона. Привести все федеральные и местные подзаконные акты и инструкции, требующие для поступления в школу предъявления всевозможных документов (подтверждения гражданства, регистрации и т.п.) в соответствие с Конвенцией о правах ребенка и Законом об образовании, гарантирующим всем право на школьное образование. Законодательно защитить права детей-неграждан.
- Принять развернутый федеральный план по улучшению положения цыганского населения РФ в соответствии с «Планом действий по улучшению положения рома и синти в регионе ОБСЕ» (Маастрихт, 2003)[10], предусмотреть ряд позитивных мер, аналогичных предложенным в плане ОБСЕ. Следует разработать и финансировать специальные программы по преодолению социальной и экономической маргинализации цыган, обусловленной, прежде всего, плохими жилищными условиями, отсутствием документов, затрудненным доступом к образованию и трудоустройству. Особое внимание следует уделить вопросам образования, создав оптимальные условия в тех школах, которые расположены вблизи цыганских поселков. В школьную программу должны входить уроки знакомства всех учеников с историей цыган и их традициями, с тем чтобы способствовать диалогу культур и искоренению антицыганских предрассудков.
- Направить приглашения преставителям Специальных процедур ООН.
[2] http://zakonoproekt2010.ru/edu/01-12-2010
[3] О дискриминации других групп населения (иностранных граждан, лиц без гражданства) — см. Отчёт по реализации социально-экономических прав национальных меньшинств на Северо-Западе РФ, 2010 г.
[4] Например, сын Татьяны Э., проживающей в Санкт-Петербурге, до 12 лет не посещал школу, поскольку у него не было никаких документов. Отказ принять ребёнка в школах объясняли существующим методом расчета нагрузки для преподавателей, который не позволяет рассчитывать часы для ребёнка «без документов». В Брянске у цыганки Жанны Л. требовали медицинские справки на ребёнка, хотя все остальные дети проходили медицинский осмотр в школе, — материалы этих и других обращений — в архиве АДЦ «Мемориал».
[5] Например, в отчёте «АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МОУ «Осельковская ООШ» в 2009-2010 учебном году и задачи на новый учебный год» заявляются разнообразные меры по интеграции цыганских школьников: «создание условий для социализации и интеграции детей цыганской национальности в систему российской сельской школы», «вести просветительскую работу среди детей и родителей цыганской национальности», но их реализация почти всегда неэффективна.
[6] Документы хранятся в архиве и электронной базе АДЦ «Мемориал».
[7] D.H. and Others v. the Czech Republic [GC], no. 57325/00, ECHR 2007-XII
[8] Oršuš and Others v. Croatia [GC], no. 15766/03, 16 March 2010.
[9] Информация получена в ходе интервью одной из истиц — Тамары М.
[10] http://www.osce.org/documents/odihr/2003/11/1751_ru.pdf