Права коренных народов в РФ и в международном праве

Коренные народы (indigenous peoples) – это термин международного права. Как правило, под ним понимаются народы, столкнувшиеся с колонизацией или завоеванием и потому оказавшиеся меньшинством (или «недоминирующей» частью населения) внутри государства, сформированного пришлой доминирующей группой ¹ ²³. Также, в качестве отличительного фактора иногда выделяется архаичность образов жизни и способов хозяйствования, которые приводят к тому, что в экономическом плане коренные народы не могут выдержать конкуренции с доминирующими народами, использующими современные способы производства.

В академической литературе можно встретить похожие термины – «аборигенные» или «автохтонные» народы, т.е. первыми заселившие какую-либо территорию, первыми возникшие на определенной территории (от латинского ab origine ‘от начала’; от др.-греч. αὐτός «сам» + χθών «земля», т.е. ‘туземный, коренной’)⁴. Однако международное право акцентирует внимание не на том, какая группа оказалась раньше других на той или иной территории в абстрактной исторической перспективе (ведь вся история человечества – это бесконечные миграции), а на современности: как государство строит отношения с группами, жившими на данной территории до его образования и оказавшимися в ситуации неравенства и исключенности.

Подробнее об определении коренных народов

Коренные малочисленные народы РФ

Российское законодательство предоставляет дополнительные права только тем коренным народам, чья численность не превышает 50 000 человек, и оперирует термином коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока (КМН ССДВ) – «народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями».

Российский подход к определению коренных народов нередко подвергается критике: порог в 50000 чел. представляется излишне низким и лишает признания и правовой защиты народы с «пограничной» численностью (немногим более указанной); признание общины коренным малочисленным народом осуществляется не на основе самоопределения людей, а через бюрократический и сложный процесс включения в Единый перечень коренных малочисленных народов ⁵.

Законы о коренных народах

Международное законодательство о коренных народах

Ключевые международные документы о правах коренных народов – конвенции Международной организации труда и Декларация ООН о правах коренных народов. Россия не ратифицировала ни одну из конвенций МОТ и воздержалась во время голосования за принятие Декларации ООН.

Конвенции и рекомендация МОТ

Первым международным документом, в котором коренные народы были признаны в качестве особого субъекта права, стала Конвенция №107 Международной организации труда «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах» (1957). Ключевой задачей документа, обозначенной в названии и преамбуле, была интеграция коренных народов «в общегосударственный коллектив» стран проживания для того, чтобы обеспечить их доступом к «правам и преимуществам, которыми пользуются другие группы населения»⁶.

Конвенцию критиковали за патернализм и ассимиляционный подход, что привело к ее пересмотру ⁷ ⁸ и созданию нового документа – Конвенции МОТ №169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах (1989). В названии уже нет слов «защита» и «интеграция», а в преамбуле прямо оговаривается необходимость «ликвидации ориентации на ассимиляцию», – таким образом, была учтена критика Конвенции №107.

Конвенция №107 была закрыта для дальнейшего подписания и ратификации, однако она действует в тех странах, которые присоединились к ней, но отказались подписывать и ратифицировать новую Конвенцию №169. А многие страны, включая Российскую Федерацию, не подписали ни одну из конвенций.Рекомендация МОТ №104 «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах» была опубликована в 1957 году ещё до принятия одноименной Конвенции. Она отражает «интеграционный» подход, критикуемый многими экспертами за его ассимиляционный характер. В отличие от конвенций, рекомендации МОТ не требуют ратификации и должны служить ориентирами для стран – членов МОТ при разработке национального законодательства.

Декларация ООН о правах коренных народов (2007)

Декларация ООН о правах коренных народов была принята в 2007 году подавляющим количеством голосов стран – членов ООН, а ее разработка началась в 1985 году и заняла более 20 лет.

Декларация описывает обширный диапазон прав и свобод коренных народов, включая право на культурное и религиозное самовыражение, самобытность, язык, занятость, здравоохранение, образование, а также на сохранение и укрепление своих собственных институтов, культур и традиций и на продолжение своего развития в соответствии со своими собственными потребностями и устремлениями. Цель декларации – способствовать демократизации отношений между коренными народами и государствами ⁹.

Важным вкладом Декларации в международное право стало ее внимание к коллективным правам коренных народов. До ее принятия групповые права были слабо защищены международной правозащитной системой: считалось что индивидуальных прав достаточно для защиты прав, затрагивающих коллективные интересы (например права на культуру) ¹⁰.

В отличие от конвенций и международных договоров, Декларация не требует обязательной ратификации или подписания. Но по этой же причине она не является для государств юридически обязательным документом. Тем не менее, поскольку за Декларацию проголосовали 148 стран (144 в момент принятия и 4 после) и лишь 11 воздержались (включая Россию), она стала важным ориентиром для государств и коренных народов при разработке соответствующей политики и законов.

Конвенция ООН о биологическом разнообразии (1993)

Обязательство государств по отношению к коренным народам упоминаются в Конвенции ООН о биологическом разнообразии. Так согласно Статье 8, подпункту j), страны обязуются сохранять и поддерживать знания и практики «коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни, которые имеют значение для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия».

Российское законодательство о коренных народах

Конституция РФ

Статья 69 Конституции Российской Федерации гарантирует коренным малочисленным народам права «в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». Кроме того, Статья 72, часть 1 гласит, что «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: … (м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей». Также, к проблеме прав коренных народов относятся статьи Конституции регламентирующие права граждан на землю и ее ресурсы, которым посвящены Статьи 9 и 36.

В контексте защиты прав коренных народов важно, что Конституция РФ провозглашает приоритет международного права над национальным в Статье 15 часть 4: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Серьезные опасения экспертов по поводу принципа приоритета международного права над национальным вызвали недавние поправки в Конституцию РФ (2020). В частности, первоначальный текст статьи 79 («Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.») был дополнен положением: «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации».

Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (1999)

Этот закон регламентирует права коренных малочисленных народов России на защиту и использование их исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционных видов хозяйственной деятельности (особенно ловли рыбы и охоты). В соответствии с этим законом, коренные народы имеют право создавать территориальные органы самоуправления в местах их компактного проживания, образовывать общины и иные организации, осуществлять управление своими образовательными структурами в соответствии традиционным образом жизни, получать компенсацию за ущерб, нанесённый их исконной среде обитания в результате промышленной деятельности, а также право на судебную защиту с учётом их традиций и обычаев. Этим законом также установлено требование о том, что в рамках федеральных и региональных программ федеральные органы исполнительной власти должны обеспечивать защиту традиционных прав КМН на землевладение / землепользование, общинное управление природными ресурсами и т.д.

Федеральный закон «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» (2000)

Этот закон устанавливает правила организации и функционирования особого вида общественных объединений – общин коренных малочисленных народов. Это юридические лица, создающиеся на добровольной основе путем общего собрания (схода), имеющие выборные органы управления (правление общины), устав, членство. Согласно закону, общины создаются для «защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов указанных коренных малочисленных народов».

Закон регулирует деятельность следующих типов общин:

общины малочисленных народов – формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому признакам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности, промыслов и культуры;
семейные (родовые) общины малочисленных народов – формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам, объединяемых по кровнородственному признаку, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционную хозяйственную деятельность и занимающихся традиционными промыслами;
территориально-соседские общины малочисленных народов – формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам, постоянно проживающих (компактно и (или) дисперсно) на территориях традиционного расселения в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционную хозяйственную деятельность и занимающихся традиционными промыслами;союзы (ассоциации) общин малочисленных народов – межрегиональные, региональные и местные объединения общин малочисленных народов.

Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (2001)

Закон устанавливает возможность присвоения статуса «территории традиционного природопользования» (ТТП) участку земли, который используется общиной коренного малочисленного народа для своей традиционной деятельности, а также возможность закрепления этого участка за данной общиной для безвозмездного использования в течение определенного продлевающего периода.

Этот закон серьезно критиковали эксперты и представители коренных народов, проект изменений, предложенный к обсуждению в 2017 году ¹¹, не только не ликвидирует правовые лакуны, но и создает новые риски для обеспечения прав коренных народов. В частности, закон не отвечает положениям международных документов в отношении прав коренных народов и Конституции РФ; различные положения законопроекта о территориях традиционного природопользования направлены прежде всего на защиту интересов хозяйствующих субъектов, а не проживающего на них населения; участие представителей коренных народов в создании и функционировании территорий традиционного природопользования сведено к минимуму; распределение полномочий региональных и федеральных властей при создании ТТП, указанное в законопроекте, не отвечает интересам коренных народов; законопроект не регулирует статус уже созданных в регионах ТТП; ТТП исключаются из «особо охраняемых территорий», что снижает степень защиты традиционной среды обитания коренных народов ¹².

Очередную версию поправок в закон о ТТП в ноябре 2019 года представила Рабочая группа по вопросам совершенствования законодательства о правах коренных малочисленных народов (при Совете Федерации), но они до сих пор они не приняты.

Права коренных народов

Право на самоопределение

Право на самоопределение лежит в основе всех остальных индивидуальных и коллективных прав коренных народов. Самоопределение – это возможность «свободно устанавливают свой политический статус и свободно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие». Из права на самоопределение вытекают как политические права на самоуправление и автономию, так и права на развитие своей культуры и институтов, права распоряжаться землями и ресурсами. Из него же вытекает обязанность государств консультироваться с коренными народами по вопросам, которые могут их затронуть, в том числе обязанность получать от коренных народов свободное предварительное и осознанное согласие перед принятием любых касающихся их мер.

Права на земли, территории и ресурсы

Многие коренные народы тесно связаны с землей, на которой они проживают. Для них территории и ресурсы (растительность, животный мир итд) является не только вопросом собственности и производства, но и “материальным и духовным элементом, необходимым для сохранения своего культурного наследия и передачи его будущим поколениям” ¹³. В отрыве от своих традиционных территорий, коренные народы теряют возможность практиковать свою материальную культуру и становятся уязвимы к ассимиляции.

Правительства должны обеспечивать полное и эффективное участие коренных народов в принятии любых решений, как законодательных, так и административных, которые касаются их земель. Перемещение коренных народов в другие места проживания могут происходить только при свободном и предварительном согласии, и после выплаты согласованной и справедливой компенсации. В этих случаях должна быть предусмотрена возможность возвращения. Коренные народы, у которых земли были конфискованы или их землям был нанесен другой ущерб, имеют право на компенсацию и реституцию. Хотя РФ не ратифицировала Конвенцию МОТ №169, эти нормы носят обязательный характер, поскольку относятся к нормам обычного международного права.

Вопреки международным стандартам, российское законодательство о коренных малочисленных народах не признает их право собственности в отношении традиционных территорий. Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации» закрепляет только право пользования землей. Земельный кодекс (ст.39.10 п.13) устанавливает срок такого безвозмездного пользования землями — 10 лет.

Подробнее о правах коренных народов на земли, терриритортю и ресурсы

Принцип свободного предварительного и осознанного согласия (СПОС)

Принцип СПОС – это право коренных народов давать или не давать свое согласие на проведение проекта, который может затрагивать их интересы или их территории. Кроме того, СПОС позволяет согласовывать народам условия, на которых будут производиться разработка, реализация, мониторинг и оценка проекта¹⁴.

На международном уровне принцип СПОС отражен в Декларации ООН о правах коренных народов (Статьи 19, 32, 10), Конвенции ООН о биологическом разнообразии и Конвенции МОТ №169 (Статьи 6.1 и 6.2).

Российское законодательство не регулирует и не закрепляет принцип свободного предварительного и осознанного согласия. Тем не менее отдельные положения СПОС содержатся в Земельном кодексе (ст. 39.14). Необходимость участия представителей и объединений коренных малочисленных народов в принятии решений по вопросам, затрагивающим их права и интересы, обозначена в Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (2009). Кроме того, Федеральный закон № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» создает определенные, хотя и ограниченные возможности для закрепления прав коренных народов на землю. Однако в отсутствие конкретного механизма его применения власти действуют произвольно.

Культурные права

К культурному наследию коренных народов относят элементы культуры в широком смысле — язык, искусство, верования и ритуалы, способы традиционной общественной организации, традиционные системы питания и ведения хозяйства, включая специфические формы сельского хозяйства, охоту, рыболовство, собирательство дикоросов и другие формы доступа к природным ресурсам. Это и материальные (природные и культурные) объекты: священные места, захоронения и т.д.

Декларация ООН о правах коренных народов провозглашает право коренных народов право не подвергаться ассимиляции или разрушению своей культуры; право развивать культуру и традиции, защищать и развивать их проявления, пользоваться церемониальными объектами и контролировать их состояние, право на сохранение и использование культурного наследия (ст. 11-15 Декларации). Конвенция МОТ № 169 также обязывает правительства развивать и защищать культуру коренных народов и их религиозные и культурные ценности, практики и институты (ст. 2, 4 и 5). Кроме того, право на развитие культуры и сохранение культурного наследия, свободы вероисповедания закреплены в основных договорах о правах человека — это Всеобщая Декларация о правах человека (ст. 18, ст. 27), Международные пакты о гражданских и политических (ст. 18, ст. 27), а также социальных, экономических и культурных правах (ст. 15).

В России охрану объектов культурного наследия гарантирует Федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Он устанавливает государственную обязанность и ответственность за сохранение и развитие культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры коренных народов РФ. Кроме того, Статья 10 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» закрепляет право представителей коренных народов на соблюдение своих традиций и совершение религиозных обрядов, не противоречащих российскому законодательству. Однако отсутствие конкретных механизмов защиты культурных и религиозных объектов приводит к конфликтам (например, по вопросам репатриации церемониальных объектов и человеческих останков из музеев и коллекций).

Равенство и недискриминация

Декларация ООН о правах коренных народов в целом направлена на установление равноправия между коренными и «доминирующими» народами, но некоторые ее статьи дополнительно акцентируют внимание на проблемах дискриминации. Так, Статья 9 подчеркивает, что принадлежность к коренному народу не может быть основанием к какой-либо дискриминации, Статья 15 (2) призывает государства бороться с дискриминацией и предрассудками, а статья 17 подчеркивает важность недискриминации в трудовой сфере. Кроме того, проблема дискриминации затрагивается в статьях 21, 22 и 24, которые регламентируют равенство доступа к социальной защите. Конвенция МОТ №169 использует аналогичный подход, подчеркивая важность недискриминационного доступа ко всем правам и свободам человека (Статья 3). Кроме того, она подчеркивает, что пользование правами коренных народов не может ограничивать доступ к общегражданским правам (Статья 4.3).

В Российской Федерации нет комплексного антидискриминационного законодательства, где было бы дано юридическое определение дискриминации, соответствующее современным правозащитным стандартам. Нет и специальных механизмов защиты коренных народов от дискриминации, учитывающих их особо уязвимое положение. Законодательство РФ о коренных малочисленных народах в целом носит декларативный характер и не предоставляет конкретных процедур по реализации прав коренных. К созданию комплексного антидискриминационного закона Россию много лет призывают международные правозащитные структуры (например, различные Комитеты ООН), однако власти РФ отрицают его необходимость, объясняя это наличием антидискриминационных положений в уже существующих законах. Действительно, равенство и недискриминация гарантируются Конституцией: Статья 19 гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, Статья 29 (2) запрещает пропаганду и агитацию расовой и национальной ненависти, а статьи 26 (2) и 68 (3) гарантируют права на пользование и сохранение родного языка всеми народам РФ. Статья 136 Уголовного кодекса предусматривает наказание за дискриминацию, «то есть нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения…», а Статья 282 запрещает возбуждение ненависти либо вражды по тем же признакам. Дискриминация в сфере трудоустройства запрещена Трудовым кодексом. Однако отдельный антидискриминационный закон в РФ необходим, как необходимо совершенствование законодательства о коренных народах и его применения.