Обратная связь В августе 2021 года вступили в силу поправки в Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ и другие законодательные акты, регулирующие правовой статус апатридов (Закон № 22-ФЗ от 24 февраля 2021 года, вступил в силу спустя 180 дней после подписания). Поправки (статья 52) предусматривают выдачу апатридам временного удостоверения личности, позволяющего им легально жить и работать в России. Документ выдается на 10 лет, владельцы удостоверений лиц без гражданства не могут быть выдворены или депортированы, решения об их нежелательности, выдворении или депортации должны быть отменены. На установления личности апатрида и выдачу удостоверения отводится ограниченное время. Документированных апатридов нельзя привлекать к административной ответственности за нарушение миграционного режима или «незаконный труд». К началу января 2022 года в России было документировано около 600 лиц без гражданства (информация МВД), а внимание СМИ эта проблема получила, когда удостоверение апатрида было впервые выдано в Москве.
Что было раньше?
Ранее в Законе о правовом положении иностранных граждан в РФ уже была статья 101 (с 2013 года), описывающая процедуру установления личности недокументированного иностранного гражданина или апатрида. Однако выдачу документа, легализующего апатрида, закон не предусматривал. Кроме того, из практики мы знаем, что в действительности эту процедуру пройти было почти невозможно: вместо сбора документов и другой информации, опроса свидетелей, опознания – сотрудники полиции предпочитали просто задержать апатрида и поместить его в учреждение для нарушителей миграционного режима.
Российское миграционное законодательство трактует мигрантов, имеющих гражданство, и апатридов как единую группу, в том числе в положениях закона, регулирующих выдворение / депортацию. Нарушение миграционного режима относится к административному производству, на исполнение которого закон отводит 2 года. Соответственно, недокументированные лица без гражданства, которых выдворить никуда нельзя, оказывались лишены свободы в учреждении на 2 года. При выходе из депортационного центра документов они не получали, поэтому многие из них попадали в заключение повторно, а то и несколько раз.
Как удалось добиться изменения закона
Непосредственным катализатором изменения закона стало стратегическое постановление Конституционного Суда РФ № 14-П/2017 по делу Ноэ Мсхиладзе – клиента АДЦ «Мемориал». Суд обязал законодательные органы РФ установить специальный миграционный статус лица без гражданства, защищающий его от выдворения. Кроме того, Конституционный Суд предписал создать судебный контроль за сроками и целесообразностью заключения в депортационные центры (хотя помещение в такой центр считается не наказанием, а обеспечительной мерой, судебный контроль за этим центрами отсутствует, и узник в течение 2 лет никак не может обжаловать свое заключение).
Еще до изменения Закона о правовом положении иностранных граждан адвокаты апатридов получили возможность ссылаться на это постановление Конституционного суда и добиваться освобождения своих клиентов. Появился даже профессиональный термин «освобождение по механизму Мсхиладзе».
Роль Европейского суда в принятии нового закона
Поправки в закон «О правовом положении иностранных граждан» могли бы быть приняты гораздо раньше – еще в 2014 году, когда ЕСПЧ вынес стратегическое решение по делу «Ким против России». Среди предписанных общих мер было установление легального статуса апатридов и их документирование, а также введение судебного контроля за заключением в депортационные центры. Именно потому, что Россия не выполнила решение ЕСПЧ, правозащитникам пришлось в 2017 году инициировать обращение в Конституционный суд РФ по делу Мсхиладзе. На принятие поправок о документировании апатридов, таким образом, ушло около 7 лет.
Всё ли в порядке с апатридами в России?
При том, что принятие поправок – огромный шаг вперед, правозащитникам еще есть над чем работать.
К сожалению, второй аспект решения ЕСПЧ по делу Кима и постановление КС РФ по делу Мсхиладзе до сих пор не нашел отражения в российском законодательстве и практике: не введен судебный контроль за правомерностью и длительность срока лишения свободы в ЦВСИГ. Соответствующие поправки в Административный кодекс рассматриваются с 2017 года и до сих пор не приняты. Поэтому те, кого некуда выдворить или депортировать, кто не знает о новом законе и о своих правах, находятся там бессрочно без доступа к юридической помощи, в условиях, которые хуже тюремных.
Поправки о легализации апатридов внесены не во все связанные законы – например, нужно внести апатридов в Закон об актах гражданского состояния, чтобы они могли заключать браки, быть официальным родителем своих детей, получать социальные пособия, образование, услуги здравоохранения и т.д.
Адвокаты-практики пока скептически оценивают работу правоохранительных органов по установлению личности апатридов и полагают, что реализация поправок будет затягиваться территориальными органами в сфере миграции. Ведь пока недостаточно подзаконных актов и административных регламентов МВД России.
Правозащитники обеспокоены и судебной практикой: суды продолжают выносить решения о выдворении апатридов и лишении их свободы в депортационных центрах. Это касается и тех, кто уже не раз был лишен свободы. Например, адвокаты АДЦ «Мемориал» дважды освобождали апатрида Аловидина Х. из депортационного центра (в 2017 и в 2019 году), причем каждый раз это дело требовало обжалования в нескольких судебных инстанциях. И вот в декабре 2021 года Городской суд Санкт-Петербурга отказал в освобождении Аловидина из ЦВСИГ, куда он опять попал, – несмотря на невозможность выдворения, измененный закон, опасность заражения КОВИД19 в депортационном центре.
Наконец, вызывает беспокойство пункт нового закона о том, что удостоверение личности не может быть выдано (а уже выданное удостоверение может быть аннулировано), если для его получения апатрид предоставил ложные сведения о себе или поддельные / подложные документы. Мы уже видели прецедент, когда человека лишили российского гражданства за совершенное преступление, которое трактовалось как «предоставление ложных сведений» при подаче заявления на получение гражданства. Таким образом создается риск безгражданства, да и почва для злоупотреблений.
Ольга Абраменко
First published in the blog of European Network on Statelessness